Sam­an­tekt

Samkvæmt lögum um húsnæðismál bera sveitarfélög ábyrgð á því að stuðla að fjölbreyttu og viðeigandi húsnæði í samræmi við þarfir samfélagsins. Húsnæðisáætlanir eru lykilverkfæri í því samhengi og ber sveitarfélögum að skila þeim til HMS fyrir 20. janúar ár hvert.

Fyrir árið 2025 lágu fyrir húsnæðisáætlanir hjá 58 af 62 sveitarfélögum, sem samanlagt ná til rúmlega 99,4% landsmanna. Í þessari samantekt verður fjallað um helstu niðurstöður þeirra, ásamt samanburði áætlananna við rauntölur fyrir árið 2025.

Helstu niðurstöður skýrslunnar eru þessar:

Inn­gang­ur

Í húsnæðisáætlunum spá sveitarfélög landsins meðal annars fyrir um þróun mannfjölda og meta þörf fyrir nýtt íbúðarhúsnæði. Á grundvelli þess mats er því næst lögð fram tímasett áætlun um lóðaúthlutun til að mæta áætlaðri þörf. Jafnframt er staða og framtíðarþörf fyrir félagsleg úrræði og þjónustu sveitarfélaga metin, auk þess sem þróun byggingarkostnaðar er rýnd. Áætlanirnar eru þannig forsenda fyrir markvissri stefnumótun og skilvirkri uppbyggingu íbúðarhúsnæðis.

Sveitarfélögin hafa á síðustu árum staðið frammi fyrir miklum áskorunum í húsnæðismálum. Þar ber helst að nefna mikla og hraða fólksfjölgun sem kom bæði sveitarfélögunum og hinum frjálsa markaði í opna skjöldu. Fyrir vikið hélt framboð ekki í við eftirspurn, með tilheyrandi neikvæðum afleiðingum fyrir almenning. Fasteignaverð hefur hækkað langt umfram tekjuþróun, leiguverð er hátt í alþjóðlegum samanburði og almennur skortur hefur einkennt húsnæðismarkaðinn síðustu ár.

Í kjölfar framagreindrar þróunar varð ákall um breytingar. Fólksfjölgunin varpaði ljósi á veikleika þess kerfis sem fyrir var, sér í lagi hvað varðar aðgengi að samræmdum og áreiðanlegum gögnum. Jafnframt kom í ljós að þörf var á skýrari langtímasýn og markvissari áætlanagerð í húsnæðismálum. Í því samhengi voru húsnæðisáætlanir innleiddar, þar sem meginmarkmið þeirra voru að bæta yfirsýn og að uppbygging íbúðarhúsnæðis byggi á reglubundnu mati á þörf.

Spár um fólks­fjölg­un

Spár sveitarfélaganna um fólksfjölgun leggja grunn að mati á íbúðaþörf og þar með húsnæðisáætlununum sjálfum. Þar sem fólksfjölgun ræðst af samverkandi þáttum, meðal annars efnahagsástandi, atvinnuþróun og búferlaflutningum, fylgir framtíðarspám ávallt töluverð óvissa. Til að bregðast við þeirri óvissu setja sveitarfélög fram þrjár sviðsmyndir, lágspá, miðspá og háspá, sem mynda spábil og auðvelda áætlanagerð út frá ólíkum forsendum.

Alls skiluðu 58 af 62 sveitarfélögum inn húsnæðisáætlun fyrir árið 2025. Grindavík hefur ekki skilað inn áætlun undanfarin tvö ár þar sem bærinn var rýmdur vegna náttúruhamfara í lok árs 2023. Auk Grindavíkur skiluðu Mýrdalshreppur, Árneshreppur og Súðavíkurhreppur ekki inn fullunninni áætlun til HMS. Samanburður í þessari skýrslu nær því eingöngu til þeirra sveitarfélaga sem skiluðu inn fullunninni áætlun.

Fólks­fjölg­un var í takt við lág­spár sveit­ar­fé­lag­anna

Í upphafi árs 2025 gerðu 58 sveitarfélög ráð fyrir að íbúum innan þeirra marka myndi fjölga um 5.200 til 11.600 manns á árinu. Samkvæmt gögnum Hagstofunnar um mannfjölda í lok hvers ársfjórðungs fjölgaði íbúum þeirra um 5.470 manns og því var raunfjölgun nokkurn veginn í samræmi við lágspá sveitarfélaganna. Fólksfjölgun var aftur á móti um 39 prósentum minni en miðspá sveitarfélaganna gerði ráð fyrir. Á grafinu hér að neðan má sjá raunfjölgunina samanborið við spár sveitarfélaganna.

Til samanburðar fjölgaði íbúum á landinu í heild um 5.080 manns í fyrra, samkvæmt ársfjórðungstölum Hagstofu. Munurinn skýrist fyrst og fremst af því að íbúum í Grindavík fækkaði um 430 á árinu, en sveitarfélagið skilaði ekki inn húsnæðisáætlun vegna þeirra aðstæðna sem áður hafa verið raktar. Fólksflutningar frá Grindavík endurspeglast því í aðflutningi til annarra sveitarfélaga, án þess að samsvarandi fjöldi komi til frádráttar þegar heildarfjölgun fyrir þau 58 sveitarfélög sem skiluðu húsnæðisáætlun er skoðuð.

Íbú­um fjölg­aði mest í Reykja­vík og Hafn­ar­firði

Raunfjölgun vék mest frá áætlaðri fólksfjölgun á höfuðborgarsvæðinu, sem er viðbúið þar sem svæðið er fjölmennasta búsetusvæði landsins og miðpunktur atvinnu og þjónustu. Á höfuðborgarsvæðinu fjölgaði íbúum um 3.020 á árinu, sem reyndist lítillega undir samanlagðri lágspá sveitarfélaganna.

Innan höfuðborgarsvæðisins var þróunin þó ekki einsleit. Íbúum fjölgaði mest í Reykjavík og Hafnarfirði, þrátt fyrir að fjölgunin í Reykjavík hafi verið talsvert minni en jafnvel varfærnustu spár gerðu ráð fyrir. Í Garðabæ fjölgaði íbúum hins vegar nokkuð meira en sveitarfélagið gerði ráð fyrir í háspá sinni. Í öðrum sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu varð vöxturinn minni en gert hafði verið ráð fyrir í áætlunum. Hér að neðan má sjá nánari samanburð á áætlaðri og raunverulegri fólksfjölgun í stærstu sveitarfélögunum innan höfuðborgarsvæðisins.

Fólks­fjölg­un var inn­an spá­bils í ná­grenni höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins

Í nágrenni höfuðborgarsvæðisins var fólksfjölgun innan spábils fyrir svæðið í heild sinni en þó 23% undir miðspá. Fólksfjölgun var áberandi mest í Árborg, þar sem fjölgunin nam 610 manns. Í flestum sveitarfélögum var fjölgunin yfir eða innan spábila en í Reykjanesbæ og Hveragerði var fjölgun talsvert undir spám. Hér að neðan má sjá frekari sundurliðun eftir sveitarfélögum í nágrenni höfuðborgarsvæðisins.

Nágrenni höfuðborgarsvæðisins er hér skilgreint út frá sameiginlegum atvinnu- og húsnæðismarkaði við höfuðborgarsvæðið, þar sem algengt er að íbúar búi í einu sveitarfélagi en starfi í öðru. Slík tengsl skipta miklu máli við mat á íbúðaþörf og fjölgun íbúa. Til nágrennis höfuðborgarsvæðisins teljast Akraneskaupstaður, Hveragerðisbær, Reykjanesbær, Suðurnesjabær, Árborg, Vogar og Ölfus.

Fólks­fjölg­un á Ísa­firði svip­ar til ná­grenni höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins

Annars staðar á landsbyggðinni var fjölbreytileikinn meiri. Fólksfjölgun var heilt yfir takmörkuð og í nokkrum sveitarfélögum fækkaði íbúum á milli ára, þrátt fyrir að áætlanir hafi almennt gert ráð fyrir hóflegum vexti. Undantekningar voru þó áberandi. Á Akureyri og á Ísafirði fjölgaði íbúum talsvert og umfram miðspár sveitarfélaganna. Mest var frávikið á Ísafirði, þar sem fólksfjölgun fór langt fram úr spám.

Annars staðar á svæðinu var fjölgun talsvert minni en þó umfram spár í Hörgársveit, Bláskógabyggð, Grímsnes- og Grafningshreppi, Rangárþingi eystra og Hvalfjarðarsveit. Á mynd hér að neðan má sjá samanburð á spáðri fólksfjölgun og raunfjölgun í sveitarfélögum þar sem íbúafjölgun var meiri en 30 manns.

Kortið hér að neðan sýnir samanburð á spám sveitarfélaganna og rauntölum um fólksfjölgun á árinu 2025. Rauðir litir tákna að fólksfjölgun hafi verið undir lágspá eða í neðri hluta spábils sveitarfélagsins á meðan bláir litir tákna að fólksfjölgun hafi verið í efri hluta spábils sveitarfélagsins eða yfir háspá þess.

Spár um íbúða­þörf

Mat á íbúðaþörf byggir ekki eingöngu á mannfjöldaspám sveitarfélaganna, heldur einnig á áætlunum um breytta heimilisstærð, meðal annars vegna lýðfræðilegrar þróunar. Forsendur um heimilisstærð eru ekki síður mikilvægar þar sem húsnæðisþörf ræðst ekki aðeins af fjölda íbúa heldur einnig af samsetningu þeirra.

Þarfir fólks eru ólíkar eftir æviskeiðum og því hefur mikla þýðingu hversu margir eru á hverju aldursbili hverju sinni, auk þess sem fjöldi íbúa á hverju heimili hefur bein áhrif á hversu margar íbúðir þarf til að hýsa íbúa landsins.

Breytingar á aldurssamsetningu hafa áhrif á hvers konar húsnæði vantar, til dæmis minni íbúðir fyrir ungt fólk eða hentugt húsnæði fyrir eldra fólk. Heimilisstærð tengist að hluta til aldurssamsetningu en endurspeglar einnig breytingar á fjölskyldu- og búsetumynstri sem geta orðið án þess að aldurssamsetning breytist. Þannig getur fækkun íbúa á hverju heimili aukið íbúðaþörf jafnvel þótt mannfjöldi standi í stað, á meðan stærri heimili draga úr þörf fyrir nýjar íbúðir, að öðru óbreyttu.

Enn fremur er grundvallaratriði að greina á milli íbúðaþarfar og eftirspurnar eftir húsnæði. Íbúðaþörf endurspeglar þann lágmarksfjölda íbúða sem þarf til að hýsa heimili í samfélaginu. Eftirspurn lýsir hins vegar vilja og getu heimila til að kaupa eða leigja íbúðir á tilteknu verði og sveiflast með vaxtastigi, tekjum, lánsfjárframboði og öðrum þáttum.

Fjölg­un full­bú­inna íbúða var yfir lág­spá en und­ir mið­spá sveit­ar­fé­lag­anna

Í upphafi árs 2025 áætluðu sveitarfélög að þörf væri fyrir á bilinu 2.500 til 5.200 nýjar íbúðir, þar sem miðspá gerði ráð fyrir um 4.000 íbúðum. Við árslok höfðu 3.372 nýjar íbúðir orðið fullbúnar á árinu sem er vel umfram lágspá en um 15% undir miðspá húsnæðisáætlana. Þrátt fyrir viðvarandi hátt vaxtastig á síðastliðnum árum, sem dregur almennt úr framkvæmdum á byggingarmarkaði, var uppbygging síðasta árs kröftug í sögulegu samhengi og sambærileg við meðaltal síðustu fimm ára. Á myndinni hér að neðan má sjá fjölda fullbúinna íbúða samanborið við spár sveitarfélaganna samkvæmt húsnæðisáætlunum.

Upp­bygg­ing í takt við áætl­aða þörf í Hafn­ar­firði og Kópa­vogi

Á höfuðborgarsvæðinu varð 2.031 íbúð fullbúin á árinu 2025, sem er umfram lágspá en 13% undir miðspá um áætlaða íbúðaþörf fyrir svæðið. Meirihluti nýbygginga reis í Reykjavík og Hafnarfirði, sem samanlagt stóðu undir tveimur af hverjum þremur íbúðum sem lokið var við á svæðinu. Uppbygging í Reykjavík var undir fjölda íbúða sem talinn var nauðsynlegur til að halda í við þörf samkvæmt lágspá. Fjölgun fullbúinna íbúða í Mosfellsbæ var jafnframt minni en talið var nauðsynlegt til að mæta áætlaðri íbúðaþörf á árinu samkvæmt lágspá sveitarfélagsins.

Í Garðabæ og Seltjarnarnesbæ var uppbygging meiri en áætluð þörf gerði ráð fyrir, en í Hafnarfirði og í Kópavogi var uppbygging aftur á móti í samræmi við áætlaða íbúðaþörf. Hér að neðan má sjá hvernig fjöldi fullbúinna íbúða á árinu bar saman við metna íbúðaþörf á höfuðborgarsvæðinu.

Upp­bygg­ing öfl­ug­ust í Reykja­nes­bæ

Líkt og fyrr segir er mikilvægt að horfa til stærri svæða við mat á íbúðaþörf. Á mörgum svæðum mynda fleiri en eitt sveitarfélag sameiginlegan atvinnu- og húsnæðismarkað, þar sem fólk býr í einu sveitarfélagi en sækir vinnu, þjónustu og húsnæði yfir sveitarfélagamörk.

Af þeim sökum getur verið villandi að meta íbúðaþörf einungis út frá einstökum sveitarfélögum. Nálgun sem tekur mið af stærra og samtengdu svæði gefur þannig raunhæfari mynd af uppbyggingarþörf og dregur úr hættu á því að hún sé vanmetin á einum stað en ofmetin á öðrum.

Sveitarfélög í nágrenni höfuðborgarsvæðisins tilheyra að hluta sama atvinnu- og húsnæðismarkaði og sveitarfélög innan höfuðborgarsvæðisins. Til nágrennis höfuðborgarsvæðisins teljast Reykjanesbær, Suðurnesjabær, Vogar, Hveragerði, Árborg, Ölfus og Akranes.

Í þeim sveitarfélögum sem HMS skilgreinir sem nágrenni höfuðborgarsvæðisins urðu 733 íbúðir fullbúnar á árinu. Fyrir svæðið í heild var uppbygging á milli lágspár og miðspár áætlaðrar íbúðaþarfar. Mest var uppbyggingin í Reykjanesbæ og Árborg, þar sem hún var innan spábils í báðum sveitarfélögum.

Í Vogum fór uppbygging vel fram úr spám en Ölfus var eina sveitarfélagið á svæðinu þar sem byggt var undir lágmarksmati á íbúðaþörf. Hér að neðan má sjá frekari sundurliðun á metinni íbúðaþörf og uppbyggingu íbúða hjá öðrum sveitarfélögum í nágrenni höfuðborgarsvæðisins.

Upp­bygg­ing hélt ekki í við áætl­aða íbúða­þörf á Ak­ur­eyri

Annars staðar á landsbyggðinni var uppbygging mun takmarkaðri, þar sem alls urðu 608 íbúðir fullbúnar þar árið 2025. Til þessa svæðis teljast 47 sveitarfélög víðs vegar um landið og nær svæðið því yfir fjölbreytta búsetukjarna á mun stærra landsvæði en hin samanburðarsvæðin. Þar af leiðandi var uppbygging mjög ólík milli sveitarfélaga.

Afgerandi mest uppbygging var á Akureyri, þar sem 104 íbúðir urðu fullbúnar á árinu. Íbúðum fjölgaði næstmest í Rangárþingi ytra og Fjarðabyggð, eða um rúmlega 40 íbúðir í hvoru sveitarfélagi. Samanlögð uppbygging í þessum tveimur sveitarfélögum var því minni en á Akureyri.

Í rúmlega helmingi sveitarfélaga á landsbyggðinni utan höfuðborgarsvæðisins og nágrennis þess fjölgaði íbúðum um færri en 6 á árinu. Hér að neðan má sjá samanburð á áætlaðri íbúðaþörf og raunverulegri uppbyggingu í þeim tíu sveitarfélögum, að Akureyri undanskildu, þar sem uppbygging var mest árið 2025.

Kortið hér að neðan sýnir hvernig fjölgun fullbúinna íbúða á árinu bar saman við metna íbúðaþörf samkvæmt húsnæðisáætlunum sveitarfélaga. Rauðir litir tákna litla uppbyggingu samanborið við áætlaða íbúðaþörf á meðan bláir litir tákna mikla uppbyggingu.

Heild­stætt mat HMS á upp­bygg­ingu í sam­an­burði við raun­veru­lega nýja íbúða­þörf

Niðurstöður úr húsnæðisáætlunum sveitarfélaga sýna að uppbygging íbúða var í mismiklum mæli í samræmi við áætlaða íbúðaþörf á árinu. Jafnframt reyndust spár sveitarfélaga um fólksfjölgun misnákvæmar og var fólksfjölgun víða minni en spár gerðu ráð fyrir. Fyrir heildstætt mat á því hvernig sveitarfélögunum gekk að mæta nýrri íbúðaþörf á árinu 2025 er því mikilvægt að skoða samspil raunverulegrar fólksfjölgunar og íbúðauppbyggingar.

Ef sveitarfélög reikna með mikilli fólksfjölgun gera þau einnig ráð fyrir meiri íbúðaþörf í áætlunum sínum. Ef fólksfjölgun reynist síðan minni en spár gerðu ráð fyrir má ætla að raunveruleg ný íbúðaþörf hafi einnig verið minni. Eins má gera ráð fyrir að áætluð íbúðaþörf hafi verið vanmetin ef íbúum fjölgar umfram spár.

Heild­stætt mat bygg­ir á fólks­fjölg­un og áætl­aðri heim­il­is­stærð

Við mat á raunverulegri nýrri íbúðaþörf tekur HMS mið af áætlaðri heimilisstærð fyrir nýjar íbúðir samkvæmt háspám, miðspám og lágspám sveitarfélaganna um fólksfjölgun og íbúðaþörf. Áætluð heimilisstærð er fengin með því að deila spáðri fólksfjölgun með áætlaðri íbúðaþörf í hverri spá. Raunverulegri fólksfjölgun á árinu er svo deilt með áætlaðri heimilisstærð fyrir nýjar íbúðir samkvæmt áætlunum sveitarfélaganna og þannig fæst gróft mat á þeirri íbúðaþörf sem bættist raunverulega við á árinu.

Nokkur breytileiki getur verið í áætlaðri heimilisstærð eftir spám innan sveitarfélaga og því er raunveruleg íbúðaþörf sett fram á bili. Hámarksheimilisstærð er því nýtt til að ákvarða neðri mörk raunverulegrar íbúðaþarfar í hverju sveitarfélagi og lágmarksheimilisstærð er nýtt til að ákvarða efri mörk raunverulegrar íbúðaþarfar. Í þeim tilvikum þar sem upplýsingar úr húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna skapa ekki forsendur til að áætla heimilisstærð nýrra íbúða er miðað við 2,35 íbúa á hverju heimili, í samræmi við meðalheimilisstærð á Íslandi árið 2025.

Í heildstæðu mati HMS er fjöldi íbúða sem urðu fullbúnar á árinu borinn saman við ofangreint mat á raunverulegri íbúðaþörf til að meta hvort uppbygging hafi verið í samræmi við nýja íbúðaþörf, umfram hana eða undir henni.

Rétt er að athuga að í þessari greiningu er einungis horft til nýrrar íbúðaþarfar á hverju ári en ekki á uppsafnaða íbúðaskuld frá fyrri árum. Í fjölmörgum sveitarfélögum hefur ekki verið byggt í takt við fólksfjölgun, að teknu tilliti til heimilisstærðar, um árabil og fyrir vikið hefur safnast upp íbúðaskuld.

HMS hefur áður fjallað um áætlaða íbúðaskuld á Íslandi, en hún safnaðist aðallega upp á árunum 2017-2019 þegar fullorðnum íbúum fjölgaði hraðar en íbúðum. HMS áætlar gróflega að íbúðaskuld geti numið á bilinu 10 til 15 þúsund íbúðum.

Byggt var um­fram nýja íbúða­þörf á ár­inu 2025

Líkt og rakið hefur verið var uppbygging á árinu 2025 kröftug, bæði í sögulegu samhengi og í ljósi aðstæðna á byggingarmarkaði. Á sama tíma hægði verulega á fólksfjölgun sem reyndist minni en spár sveitarfélaganna gerðu ráð fyrir. Með hliðsjón af áætlaðri heimilisstærð samkvæmt húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna leiddu mikil uppbygging og lítil fólksfjölgun til þess að fullbúnum íbúðum fjölgaði umfram nýja íbúðaþörf. Uppbygging var því ekki aðeins í samræmi við áætlaða þörf heldur umfram raunverulega þörf á árinu 2025, líkt og sjá má á myndinni hér að neðan.

Þetta er í fyrsta sinn frá upphafi húsnæðisáætlanagerðar sem tekist hefur að mæta nýrri íbúðaþörf á landinu öllu og jafnframt draga lítillega úr uppsafnaðri íbúðaþörf, sem hefur verið viðvarandi áskorun á undanförnum árum.

Íbúða­skuld höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins lækk­aði um 500 íbúð­ir

Uppbygging nýs íbúðarhúsnæðis var sérstaklega kröftug á höfuðborgarsvæðinu í fyrra, þegar rúmlega tvö þúsund nýjar íbúðir urðu fullbúnar, samanborið við tæplega 1.500 íbúðir árið 2024. Á sama tíma hægði verulega á fólksfjölgun sem skapaði ekki þörf fyrir nema um 1.380 til 1.540 nýjar íbúðir á árinu, miðað við forsendur sveitarfélaganna um heimilisstærð í nýjum íbúðum. Uppbygging var því umfram nýja íbúðaþörf á höfuðborgarsvæðinu í fyrra.

Gróflega má áætla að gengið hafi verið á íbúðaskuld höfuðborgarsvæðisins um það sem nemur tæplega 500 íbúðum í fyrra. Uppbygging í Reykjavík og Hafnarfirði hafði þar hvað mest að segja, þar sem byggt var talsvert umfram nýja raunverulega íbúðaþörf. Á hinn bóginn er uppsöfnuð íbúðaþörf mest í Reykjavík, þar sem lítið hefur verið byggt á undanförnum árum að teknu tilliti til fólksfjölgunar.

Nýrri íbúða­þörf í ná­grenni höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins mætt ann­að árið í röð

Í sveitarfélögunum í nágrenni höfuðborgarsvæðisins var íbúðauppbygging einnig umfram nýja íbúðaþörf í fyrra, miðað við heildstætt mat HMS sem tekur mið af raunverulegri fólksfjölgun. Rúmlega 730 nýjar íbúðir urðu fullbúnar á svæðinu í fyrra á sama tíma og þörf skapaðist fyrir um 570 til 610 nýjar íbúðir, að gefnum forsendum sveitarfélaganna um heimilisstærð í nýjum íbúðum.

Þar af leiðandi lækkaði uppsöfnuð íbúðaskuld á svæðinu um rúmlega 120 íbúðir í fyrra. Uppbygging í Reykjanesbæ vó þar þyngst, þar sem byggðar voru tæplega 160 fleiri íbúðir en þörf skapaðist fyrir á árinu, en þess má geta að raunveruleg fólksfjölgun í bænum var einungis um 30 prósent af því sem gert var ráð fyrir í húsnæðisáætlun ársins 2025.

Raunar tókst einnig að mæta nýrri íbúðaþörf í nágrenni höfuðborgarsvæðisins á árinu 2024, þegar byggðar voru um 20 fleiri íbúðir en þörf skapaðist fyrir vegna fólksfjölgunar, líkt og sjá má á myndinni hér að ofan. Uppbygging hefur verið heldur stöðugri í nágrenni höfuðborgarsvæðisins heldur en á höfuðborgarsvæðinu undanfarin ár á sama tíma og verulega hefur dregið úr fólksfjölgun, líkt og víðar á landinu.

Mis­vel gekk að mæta nýrri íbúða­þörf á lands­byggð­inni í fyrra

Annars staðar á landsbyggðinni var uppbygging jafnframt aðeins umfram nýja íbúðaþörf í fyrra. Uppbygging nýs íbúðarhúsnæðis jókst nokkuð á milli ára, en um það bil fjórðungi fleiri íbúðir urðu fullbúnar á svæðinu á árinu 2025 samanborið við árið 2024. Á sama tíma hægði verulega á fólksfjölgun á svæðinu á milli ára sem dró úr nýrri íbúðaþörf fyrir árið 2025.

Sveitarfélögum á landsbyggðinni gekk þó misvel að mæta nýrri íbúðaþörf, enda nær svæðið yfir fjölbreytta búsetukjarna á mun stærra landsvæði en hin samanburðarsvæðin. Óuppfyllt íbúðaþörf var langmest á Akureyri og Ísafirði þar sem fólksfjölgun var talsvert meiri en spár höfðu gert ráð fyrir og ný íbúðaþörf var því meiri en áætlað var.

Í meirihluta sveitarfélaga á landsbyggðinni var uppbygging aftur á móti umfram nýja þörf í fyrra. Í sumum sveitarfélögum skýrðist það af því að íbúum fækkaði á milli ára, þrátt fyrir að gert hafi verið ráð fyrir fólksfjölgun á svæðinu auk þess sem íbúðauppbygging átti sér stað. Má þar einna helst nefna Norðurþing og Fjarðabyggð.

Upp­bygg­ing víða ekki hald­ið í við nýja íbúða­þörf á ár­un­um 2023 til 2025

Kortið hér að neðan sýnir uppbyggingu í samanburði við nýja raunverulega íbúðaþörf á tímabilinu 2023 til 2025. Eins og fyrr segir byggir ný raunveruleg íbúðaþörf á útreikningum HMS á íbúðaþörf út frá raunverulegri fólksfjölgun og heimilistærð, sem er reiknuð á grundvelli húsnæðisáætlana sveitarfélaganna.

Dökkblár litur táknar að uppbygging undanfarinna þriggja ára hafi verið umfram nýja íbúðaþörf. Grár litur sýnir svæði þar sem uppbygging hefur ekki dugað til að mæta nýrri íbúðaþörf á tímabilinu. Ljósblár litur merkir að uppbygging hafi að mestu leyti verið í samræmi við þörf en hvítur litur táknar sveitarfélög sem ekki skiluðu inn húsnæðisáætlun til HMS.

Áætl­að­ar lóða­út­hlut­an­ir

Sveitarfélög áætluðu lóðaúthlutanir fyrir alls 6.878 íbúðir á árinu 2025 samanborið við 8.902 íbúðir á árinu 2024. Af þeim lóðum sem áætlað var að úthluta á árinu 2025 voru lóðir fyrir 3.149 íbúðir (45,8% af heildinni) metnar byggingarhæfar þegar áætlunin var gefin út og lóðir fyrir 52 íbúðir voru metnar byggingarhæfar í biðstöðu. Til viðbótar voru lóðir fyrir 1.689 íbúðir með samþykkt deiliskipulag (25,6%) og lóðir fyrir 1.988 íbúðir skilgreindar sem þróunar- og framtíðarsvæði (28,9%).

Flest­ar lóða­út­hlut­an­ir áætl­að­ar á höf­uð­borg­ar­svæð­inu

Tæplega helmingur allra lóðaúthlutana á árinu 2025 voru áætlaðar á höfuðborgarsvæðinu, þar sem stefnt var að því að úthluta lóðum fyrir alls 3.317 íbúðir. Þar vó Reykjavík þyngst með lóðir fyrir 1.513 íbúðir, en Hafnarfjörður, Kópavogur og Garðabær áætluðu einnig að úthluta lóðum fyrir á bilinu 458 til 677 íbúðir.

Sveitarfélögin á Suðurlandi áætluðu að úthluta lóðum fyrir 1.360 íbúðir á árinu 2025, þar sem áætlaðar úthlutanir í Árborg skiptu mestu, ásamt Hveragerði og Vestmannaeyjum. Á Norðurlandi eystra áætluðu sveitarfélögin að úthluta lóðum fyrir 795 íbúðir á árinu 2025, þar sem Akureyri vó þyngst með 469 áætlaðar lóðaúthlutanir. Á Suðurnesjum áætluðu sveitarfélög að úthluta lóðum fyrir 621 íbúð, þar af flestar staðsettar í Reykjanesbæ og Suðurnesjabæ. Áætlaðar lóðaúthlutanir í öðrum landshlutum voru takmarkaðri, eða lóðir fyrir 407 íbúðir á Vesturlandi, 187 íbúðir á Norðurlandi vestra, 155 íbúðir á Vestfjörðum og 36 íbúðir á Austurlandi.

Bygg­ing­ar­hæf­ar lóð­ir duga ekki fyr­ir áætl­aðri íbúða­þörf í flest­um lands­hlut­um

Þegar fjöldi byggingarhæfra lóða er borinn saman við miðspá áætlaðrar íbúðaþarfar árið 2025 kemur í ljós að staðan er mjög breytileg á milli landshluta. Byggingarhæfar lóðir eru víða annaðhvort of fáar eða verða byggingarhæfar of seint til að mæta áætlaðri íbúðaþörf.

Á Austurlandi er framboð byggingarhæfra lóða mjög takmarkað í samanburði við áætlaða íbúðaþörf, eða einungis um 3%. Á Norðurlandi eystra, Vesturlandi, Suðurlandi og á höfuðborgarsvæðinu er framboð byggingarhæfra lóða öllu meira en á Austurlandi en þær duga þó heldur ekki að fullu til að mæta áætlaðri íbúðaþörf. Framboð byggingarhæfra lóða er hins vegar umfram áætlaða íbúðaþörf á Suðurnesjum, Vestfjörðum og Norðurlandi vestra.

Í framhaldi af samanburði milli landshluta er einnig áhugavert að skoða samanburð á milli sveitarfélaga. Í nokkrum sveitarfélögum virðist framboð byggingarhæfra lóða nægja til að mæta miðspá áætlaðrar íbúðaþarfar árið 2025 eða vera nálægt því að gera það. Þetta á meðal annars við um Reykjanesbæ (109%), Suðurnesjabæ (129%), Garðabæ (150%), Sveitarfélagið Voga (183%) og Hveragerðisbæ (249%). Reykjavíkurborg (96%) er jafnframt nærri því að framboðið dugi til að mæta áætlaðri þörf.

Hins vegar er framboð byggingarhæfra lóða í meirihluta sveitarfélaga ekki nægilegt miðað við áætlaða íbúðaþörf ársins 2025. Þar má meðal annars nefna Mosfellsbæ (42%), Hafnarfjarðarkaupstað (53%), Akureyrarbæ (49%), Akraneskaupstað (24%), Sveitarfélagið Árborg (83%), Sveitarfélagið Hornafjörð (22%), Vestmannaeyjabæ (29%), Múlaþing (11%) og Sveitarfélagið Ölfus (6%). Í sumum sveitarfélögum eru engar byggingarhæfar lóðir til staðar þrátt fyrir áætlaða íbúðaþörf, þar á meðal í Kópavogsbæ, Fjarðabyggð, Rangárþingi eystra, Rangárþingi ytra, Seltjarnarnesbæ og Skaftárhreppi.

Við túlkun þessara upplýsinga þarf þó að hafa í huga að staða byggingarhæfra lóða getur verið ólík í eðli sínu milli sveitarfélaga. Í sumum sveitarfélögum eru byggingarhæfar lóðir nánast eins og hilluvara, það er að segja tilbúnar til uppbyggingar en ekki farnar í úthlutun. Á höfuðborgarsvæðinu og í öðrum stórum sveitarfélögum er ferlið hins vegar oftar sambærilegra færibandi, þar sem lóðum er úthlutað áður en þær verða byggingarhæfar og uppbygging hefst svo jafnan fljótt eftir að þær teljast byggingarhæfar. Því gefa tölur um fjölda byggingarhæfra lóða ákveðna vísbendingu um stöðuna, en endurspegla ekki í öllum tilvikum með sama hætti raunverulegt svigrúm til uppbyggingar.

Fram­boð mis­mun­andi bú­setu­forma

Framboð á fjölbreyttum búsetuformum er nauðsynlegt til að tryggja aðgengi ólíkra samfélagshópa að öruggu húsnæði við hæfi. Hér á landi er framboð búsetuúrræða mjög mismunandi eftir landshlutum og sveitarfélögum en flest þeirra eru á höfuðborgarsvæðinu og í nágrenni þess.

Flest bú­setu­úr­ræði utan mark­aðs­leigu stað­sett í Reykja­vík

Samkvæmt upplýsingum úr húsnæðisáætlunum sveitarfélaga fyrir árið 2025 voru alls 11.707 leiguíbúðir sem falla utan markaðsleigu í notkun fyrir mismunandi félagshópa á landinu öllu. Hér er átt við félagslegar íbúðir á vegum sveitarfélags, sértæk búsetuúrræði fyrir fatlað fólk, almennar leiguíbúðir fyrir tekju- og eignaminni heimili, námsmannaíbúðir og íbúðir fyrir eldri borgara. Mest var um félagslegar íbúðir á vegum sveitarfélaga, eða 3.722 íbúðir, og námsmannaíbúðir, alls 2.807 íbúðir.

Eins og kortið hér fyrir ofan gefur til kynna er mikill meirihluti framangreindra búsetuúrræða staðsettur á höfuðborgarsvæðinu, þar sem Reykjavík vegur þyngst með 7.285 íbúðir. Önnur sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu hýsa samtals alls 1.700 leiguíbúðir og á höfuðborgarsvæðinu í heild eru því alls 8.985 leiguíbúðir sem tilheyra þeim búsetuúrræðum sem hér er fjallað um.

Lang­ir biðlist­ar eft­ir leigu­í­búð­um fyr­ir tekju- og eigna­lága á höf­uð­borg­ar­svæð­inu

Eftirspurn eftir ofangreindum íbúðum var hins vegar meiri en framboð þeirra og voru biðlistar í mörgum tilfellum langir. Taflan hér að neðan sýnir biðlista eftir mismunandi búsetuúrræðum eftir landshlutum og tegund úrræða samkvæmt húsnæðisáætlunum fyrir árið 2025.

Á landinu í heild voru 6.864 umsækjendur á biðlistum eftir þeim búsetuúrræðum sem tilgreind eru í húsnæðisáætlunum samanborið við 7.249 umsækjendur samkvæmt húsnæðisáætlunum fyrir árið 2024, líkt og sjá má á meðfylgjandi mynd.

Biðlistar á höfuðborgarsvæðinu voru sérstaklega langir, þar sem 5.799 umsækjendur biðu eftir að fá úthlutað íbúðum. Afgerandi meirihluti þeirra, eða 3.716 manns, var á biðlista eftir almennum leiguíbúðum fyrir tekju- og eignalága en einnig beið umtalsverður fjöldi umsækjenda eftir félagslegu húsnæði, eða 1.000 umsækjendur.

Hafa ber í huga að höfuðborgarsvæðið, með Reykjavík í fararbroddi, er miðpunktur atvinnulífs, menntunar og þjónustu á Íslandi. Fyrir vikið er þar saman kominn fjölbreyttur hópur fólks með ólíkar þarfir, þar á meðal námsmenn, eldri borgarar og íbúar sem þurfa á félagslegum úrræðum að halda. Einnig er rétt að geta þess að langflestar almennar íbúðir fyrir tekju- og eignalága eru staðsettar á höfuðborgarsvæðinu en aðeins lítill hluti þeirra er staðsettur á landsbyggðinni. Mörg sveitarfélög eru jafnvel ekki með neinar slíkar íbúðir og hafa því ekki neina formlega biðlista eftir þeim.

Aldrei færri leigu­í­búð­ir fjár­magn­að­ar með stofn­fram­lög­um

Almenna íbúðakerfið er kjarnaþáttur í velferðarstefnu stjórnvalda og tryggir að tekju- og eignalág heimili hafi aðgang að öruggu og viðráðanlegu leiguhúsnæði. Kerfið var sett á laggirnar árið 2016 og byggir á danskri fyrirmynd. Með því var brugðist við fækkun félagslegra íbúða og skapaður nýr, sjálfbærari rammi fyrir uppbyggingu óhagnaðardrifinna leiguíbúða.

Markmið stjórnvalda hefur verið að bæta um 600 íbúðum við almenna íbúðakerfið á hverju ári með veitingu stofnframlaga til uppbyggingar eða kaupa á hagkvæmu leiguhúsnæði fyrir tekju- og eignalága. Þrátt fyrir nægar fjárheimildir hefur markmiðið ekki náðst en einungis hefur tekist að bæta við að meðaltali tæplega 460 íbúðum á ári fram til þessa. Árangur ársins 2025 var töluvert undir markmiðum en þá voru einungis samþykktar umsóknir um stofnframlög fyrir 197 íbúðum.

Samdrátturinn í íbúðum sem fjármagnaðar voru með stofnframlögum átti sér stað á sama tíma og nýjum uppbyggingarverkefnum fjölgaði. Samkvæmt greiningu HMS á íbúðum í byggingu frá marsmánuði 2026 hafa fleiri ný verkefni farið af stað á milli talninga HMS á árunum 2025 og 2026, samanborið við árin 2023 og 2024.

Þjón­usta og inn­við­ir

Fólksfjölgun kallar á markvissa uppbyggingu innviða, ekki síst þegar kemur að grunnþjónustu sveitarfélaga, svo sem leik- og grunnskólum, framhaldsskólum og hjúkrunarrýmum. Samkvæmt húsnæðisáætlunum sveitarfélaga fyrir árið 2025 voru um 19.432 leikskólarými, 2.975 hjúkrunarrými, 43.699 grunnskólarými og 17.169 framhaldsskólarými til staðar á landsvísu.

Lengri biðlist­ar eft­ir hjúkr­un­ar­rým­um en styttri biðlist­ar eft­ir leik­skóla­rým­um en í fyrra

Samkvæmt húsnæðisáætlunum voru um 623 á biðlista eftir hjúkrunarrými árið 2025 samanborið við 533 samkvæmt húsnæðisáætlunum fyrir árið 2024. Biðlistinn hefur því lengst um tæplega 17% á milli ára. Hins vegar hefur börnum sem bíða eftir leikskólarými fækkað á milli ára, en 1.169 börn voru á biðlista samkvæmt húsnæðisáætlunum 2025 samanborið við 1.392 börn árið 2024.

Stytting biðlista eftir leikskólarýmum endurspeglar betra samræmi í árgangastærðum barna sem eru að hefja og ljúka leikskóladvöl á árinu 2025 samanborið við árið 2024. Samkvæmt Hagstofu Íslands voru 4.957 börn á öðru aldursári í janúar 2024, en á þeim aldri eru börn að jafnaði innrituð í leikskóla. Á sama tíma voru 4.354 börn á sjötta aldursári, þegar börn ljúka að jafnaði leikskóladvöl og fara í grunnskóla. Umtalsvert fleiri börn voru því að hefja leikskólagöngu heldur en að ljúka henni á árinu 2024. Í janúar 2025 var munurinn talsvert minni á milli hópanna, en þá voru 4.466 börn á öðru aldursári og 4.436 börn á sjötta aldursári.

Vís­bend­ing­ar um mikla inn­viða­þörf á höf­uð­borg­ar­svæð­inu og í ná­granna­sveit­ar­fé­lög­um

Langir biðlistar eftir hjúkrunarrýmum og leikskólaplássum benda til þess að mikil þörf sé á uppbyggingu á þeim þjónustuinnviðum sem sveitarfélög inna af hendi á suðvesturhorni landsins.

Á Suðurlandi, Suðurnesjum og á Vesturlandi þyrfti hjúkrunarrýmum að fjölga um meira en helming til þess að hægt yrði að sinna öllum sem eru á biðlista eftir slíkum rýmum. Utan höfuðborgarsvæðisins og í nágrannasveitarfélögum þess sker Norðurland vestra sig úr en þar þyrfti hjúkrunarrýmum að fjölga um 30% til að hægt væri að mæta eftirspurn eftir slíkum rýmum.

Innan höfuðborgarsvæðisins er langmest þörf á hjúkrunarrýmum í Mosfellsbæ, en þar þyrfti fjöldi rýma að rúmlega þrefaldast til þess að hægt yrði að sinna þeim sem eru á biðlistum þar. Þar á eftir kemur Garðabær en þar þyrfti hjúkrunarrýmum að fjölga um helming til að hægt væri að mæta þörf í sveitarfélaginu.

Biðlistar eftir leikskólaplássum eru lengstir á Suðurlandi, en þar þyrfti leikskólaplássum að fjölga um 15% til þess að hægt yrði að koma öllum umsækjendum á biðlista fyrir. Á höfuðborgarsvæðinu er þörfin á leikskólaplássum mest, en þar þyrfti þeim að fjölga um 6,5% til þess að umsækjendur á biðlista fengju pláss. Fjölga þyrfti leikskólaplássum um 10% í Reykjavík og 7,5% í Hafnarfirði til þess að hægt yrði að koma öllum umsækjendum á biðlista fyrir. Engir biðlistar eru eftir leikskólaplássum í Mosfellsbæ og Kópavogi.

Kostn­að­ur við ný­bygg­ing­ar

Húsnæðisáætlanir veita einnig upplýsingar um opinber þjónustugjöld og byggingartengd gjöld, sem sveitarfélög og veitufyrirtæki leggja á í tengslum við skipulag og uppbyggingu nýs íbúðarhúsnæðis. Með markvissri upplýsingasöfnun og yfirsýn yfir helstu kostnaðarliði nýbygginga innan sveitarfélaga má greina þróun þeirra yfir tíma og leggja mat á misvægi milli byggingarkostnaðar nýbygginga og íbúðaverðs eftir landsvæðum.

Lóða­verð veg­ur þyngst í bygg­ing­ar­kostn­aði á höf­uð­borg­ar­svæð­inu

Helstu kostnaðarliðir nýbygginga eru gatnagerðargjöld, byggingaréttargjöld (lóðaverð), byggingarleyfisgjöld og tengigjöld, þar á meðal gjöld vegna fráveitu, hitaveitu, rafveitu og vatnsveitu. Í flestum landshlutum hafa gatnagerðargjöld verið stærsti kostnaðarliður nýbygginga. Á undanförnum árum hefur þetta hins vegar breyst á höfuðborgarsvæðinu og nágrenni þess, þar sem vægi lóðaverðs í heildarkostnaði nýbygginga hefur aukist.

Við mat á opinberum gjöldum vegna nýbygginga er notast við staðlað húsnæði til samanburðar á kostnaði. Fyrir þetta mat er miðað við raðhús sem samanstendur af fjórum íbúðum, hver um sig á bilinu 93,2–94,5 fermetrar. Heildarstærð hússins er 375,4 fermetrar og rúmmál þess nemur 1.197,2 rúmmetrum. Tvær íbúðir eru 93,2 fermetrar og tvær eru 94,5 fermetrar. Gert er ráð fyrir að lóðin undir raðhúsinu sé 1.000 fermetrar, sem skilar nýtingarhlutfalli upp á 0,38.

Í húsnæðisáætlunum sínum gefa sveitarfélögin upplýsingar um þá kostnaðarliði sem innheimtir eru vegna húsnæðisins út frá gildandi gjaldskrám. Á kortinu hér að neðan má sjá dreifingu kostnaðar eftir sveitarfélögum.

Í töflunni hér að neðan má svo sjá meðalbyggingarkostnað eftir landshlutum fyrir árin 2024 og 2025 samkvæmt upplýsingum úr húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna.  

Út frá fasteignamati ársins 2026, sem miðast við verðlag í febrúar 2025, má svo nálgast markaðsvirði viðmiðunarhússins, þ.e. fjögurra íbúða raðhúss, í tilteknu sveitarfélagi í hverjum landshluta. Miðað er við að húsið sé staðsett í stærsta þéttbýlisstað hvers landshluta. Markaðsvirðið má sjá í töflunni hér að neðan ásamt kostnaði við opinber þjónustugjöld og byggingartengd gjöld. Einnig er þar að finna hlutfall kostnaðar af markaðsvirði í hverju sveitarfélagi.

Í töflunni má sjá að markaðsvirði viðmiðunarhússins er hæst í Reykjavík þar sem samtala opinberra þjónustugjalda og byggingartengdra gjalda er jafnframt hæst. Markaðsvirði viðmiðunarhússins er hins vegar lægst á Egilsstöðum í Múlaþingi, á meðan kostnaður vegna þjónustugjalda og byggingartengdra gjalda er lægstur á Ísafirði.

Hlutfall kostnaðar af virði er misjafnt milli þeirra svæða sem hér eru borin saman. Hlutfallið er hæst á Selfossi í Sveitarfélaginu Árborg þar sem kostnaðurinn nemur um 13% af markaðsvirði viðmiðunarhússins. Hlutfallið er hins vegar lægst á Ísafirði þar sem það er um 4%. Í Reykjavík er hlutfallið um 9% og á Akureyri er það um 8%.

Ákvörðun byggingarréttargjalda getur verið mismunandi milli sveitarfélaga og jafnvel innan einstakra sveitarfélaga. Í sumum tilvikum er byggingarréttur boðinn út eða kallað eftir tilboðum, en í öðrum tilvikum er stuðst við gildandi gjaldskrá sveitarfélags. Þá eru einnig dæmi um að byggingarréttargjald sé ekki lagt á. Betur er fjallað um opinber gjöld vegna íbúðauppbyggingar í mánaðarskýrslu HMS fyrir desembermánuð 2025. Í þessari greiningu er stuðst við innsendar upplýsingar sveitarfélaganna til að áætla byggingarréttargjaldið.

Gatnagerðargjöld eru einnig mishá eftir sveitarfélögum. Sums staðar veita sveitarfélög afslátt af gatnagerðargjaldi til þess að hvetja til uppbyggingar, en það á einkum við um sveitarfélög sem eru á kaldari markaðssvæðum.

Hér að neðan má finna nánari útlistun á opinberum þjónustu- og byggingartengdum gjöldum, bæði á landsvísu og eftir landshlutum.