Sam­an­tekt

Tillögur HMS að breyttu byggingareftirliti miða að því að auka neytendavernd, draga úr byggingargöllum og bæta starfsumhverfi mannvirkjagerðar. Tillögurnar byggja á samráði við hagaðila, úrvinnslu fyrri tillagna sem birtar voru í Vegvísi að breyttu byggingareftirliti í maí 2025, reynslu af núverandi kerfi og þörf fyrir skýrari ábyrgð, betri gagnaöflun og markvissari viðbrögð við frávikum. Breytt byggingareftirlit er jafnframt sett í samhengi við stærri vegferð í átt að samræmdara, stafrænu og árangursmiðuðu starfsumhverfi í mannvirkjagerð.

Tillögurnar eru unnar af HMS í samráði við fjölda hagaðila og félags- og húsnæðimálaráðuneytið. Eftir sem áður ber HMS ábyrgð á þeim eins og þær eru settar hér fram. Markmið útgáfunnar er að tillögurnar nýtist í vinnu við fyrirhugaðar breytingar stjórnvalda á byggingareftirliti í mannvirkjagerð, með endurskoðun á laga- og regluverki og tilheyrandi samráði í því ferli.

Lagt er upp með að nauðsynlegar breytingar á lögum og reglugerðum, með tilheyrandi samráði, verði lokið í upphafi árs 2027. Í kjölfarið unnið að frekari þróun mannvirkjaskrár, skilgreiningu verkferla, útgáfu starfsleyfa til skoðunarstofa o.fl. í samræmi við breytingar regluverks. Þegar fram líður verður sífellt meiri áhersla lögð á fræðslu til viðeigandi hagaðila og markvissan undirbúning þeirra áður en breytingarnar taka gildi en hér er lagt til að það verði 1. júlí 2028.

Í upphafi umfjöllunarinnar verður greint frá forsendum breytingatillagnanna og markmiðum. Fjallað er um virkni hins breytta byggingareftirlits í öðrum kafla, bæði hvað varðar innra og ytra eftirlit. Í þriðja kafla verður sjónum beint að hlutverkum og ábyrgð ólíkra hagaðila í mannvirkjagerð. Fjórði kafli er helgaður áhrifum innleiðingar hins breytta byggingareftirlits, áhættum varðandi farsæla innleiðingu og árangursmati hennar. Í lokin verður greint frá tillögum varðandi undirbúning og innleiðingu hins breytta eftirlits. Tillögurnar í hnotskurn má sjá í Viðauka I.

1 Breytt bygg­ing­ar­eft­ir­lit; for­send­ur og mark­mið

Í þessari umfjöllun eru birtar tillögur HMS að breyttu byggingareftirliti fyrir byggingarleyfisskyld mannvirki sem falla undir kröfur um ytra eftirlit, eins og til dæmis íbúðarhúsnæði sem ætlað er til sölu, skóla, sjúkrahús, iðnaðarhúsnæði, gistiheimili o.fl.

Um er að ræða frekari úrvinnslu á tillögum sem birtust í Vegvísi að breyttu byggingareftirliti¹ frá maí 2025 (hér eftir einnig kallaður vegvísirinn) í kjölfar ytra samráðs. Í einhverjum tilfellum hefur hér verið breytt um nálgun miðað við það sem fram kom í vegvísinum en yfirlit um helstu breytingar í því sambandi má sjá í Viðauka III.

Við gerð þessara tillagna að breyttu byggingareftirliti var tekið mið af fjölda þátta og forsendna.

Í fyrsta lagi var tekið tillit til gagnlegra athugasemda og spurninga sem fram komu í samráði við fjölda hagaðila, bæði fyrir og eftir útgáfu vegvísisins. Í Viðauka II má sjá nánari umfjöllun um samráðið og hvað stóð upp úr í því sambandi.

Í öðru lagi var tekið mið af upplýsingum sem fengust við úrvinnslu aðgerða í vegvísinum. Staða aðgerða við útgáfu þessara lokatillagna má sjá í Viðauka IV.

Í þriðja lagi var litið til eftirfarandi þátta, en um flesta þeirra er fjallað nánar í vegvísinum:

2 Breytt bygg­ing­ar­eft­ir­lit; virkni eft­ir­lits

Árið 2020 vann Efnahags- og framfarastofnunin, OECD, úttekt á regluverki í mannvirkjagerð á Íslandi en í úrbótartillögum var m.a. bent á að einfalda þyrfti ferli byggingarleyfa, gera þau skilvirkari og áhættumiðaðri. Markmiðið var að kröfur um ytra eftirlit og aðkomu stjórnvalda tækju mið af stærð, flækjustigi, notkun og áhættu mannvirkja, í stað þess að sama ferli gilti um allar framkvæmdir óháð umfangi.

Til að bregðast við þessu var nýr kafli um flokkun mannvirkja settur í byggingarreglugerð. Mannvirkjagerð var skipt í þrjá umfangsflokka og gerður greinarmunur á byggingarheimild fyrir minni framkvæmdir í umfangsflokki 1 og byggingarleyfi fyrir umfangsflokka 2 og 3.

Breytingarnar hafa þó ekki skilað tilætluðum árangri og stjórnsýslan við einfaldari mannvirkjagerð enn óþarflega íþyngjandi. Því þótti ástæða til að endurskoða flokkunina samhliða breyttu byggingareftirliti.

2.1 Áhættu­flokk­ar

Með nýrri flokkun, áhættuflokkun, verður verkkaupa frá upphafi ljóst hvaða kröfur eru gerðar varðandi leyfi, ytra eftirlit og aðkomu stjórnvalda, sjá töflu

1. Tafla 1: Ný áhættuflokkun mannvirkjagerðar

Eins og fram kemur töflu 1 eru áhættuflokkarnir þrír þar sem einungis er gerð krafa um skráningarskyldu mannvirkjagerðar í áhættuflokki 0, kröfu um byggingarleyfi í áhættuflokki 1 og byggingarleyfi auk kröfu um ytra eftirlit í áhættuflokki 2.

Sameiginlegt með öllum áhættuflokkum er ábyrgð verkeiganda á viðkomandi mannvirkjagerð í heild sinni hverju sinni og krafa um innra eftirlit. Með tilkomu mannvirkjaskrár er hægt að tryggja aðgengi að gögnum sem teljast til innra eftirlits, svo sem staðfestingum á byggingarvörum, virkniprófunum o.þ.h., og því forsvaranlegt að draga úr ytra eftirliti eða falla frá slíkri kröfu. Á það bæði við um áhættuflokk 0 og 1 en í áhættuflokki 0 verður heldur ekki gerð krafa um aðkomu löggiltra fagaðila heldur er markmiðið að verkeigendur sjái hag sinn í því að skrá inn upplýsingar um minni framkvæmdir sem aukið geta verðgildi eignarinnar og jafnvel haft áhrif á brunabótamat.

Breytt byggingareftirlit á einungis við um mannvirki sem falla undir áhættuflokk 2 en í þeim tilfellum skiptist byggingareftirlitið annars vegar í innra eftirlit löggiltra hönnuða og iðnmeistara með eigin verkum, bæði hönnun og framkvæmd, og hins vegar í áhættumiðað ytra eftirlit óháðra skoðunarstofa með hönnun og framkvæmd. Í tilfellum íbúðarhúsnæðis sem ekki er byggt fyrir eigin not verði framkvæmt notkunareftirlit, einu og fimm árum eftir öryggisúttekt.

Innra eftirlit löggiltra fagaðila helst í raun óbreytt frá því sem nú er, en skerpt á eftirfylgni með því með fjareftirliti á gagnavistun í mannvirkjaskrá og gæðastjórnunarkerfum, í stað virkniskoðana á gæðakerfum hingað til. Ytra eftirlitið breytist verulega, einkum í tengslum við eftirfarandi:

Í þessum kafla verður fjallað nánar um virkni byggingareftirlitsins. Fyrst verður fjallað um innra eftirlit löggiltra hönnuða og iðnmeistara (hér eftir einnig nefndir fagaðilar) og síðan ytra eftirlit skoðunarstofa með hönnun og framkvæmdum. Í því sambandi er sérstök ástæða til að fara yfir breytingar sem tengjast öryggis- og lokaúttektum. Í framhaldinu verður gerð grein fyrir úrræðum yfirvalda við frávikum sem koma upp í ytra eftirliti og í lokin verður skoðað hvernig innleiðingu hins áhættumiðaða eftirlits verður háttað.

Þess má geta að í 3. kafla er farið nánar út í hlutverk og ábyrgð ólíkra hagaðila þegar kemur að hinu breytta eftirliti, þar á meðal er fjallað um nýja starfsemi skoðunarstofa með ítarlegum hætti.

2.2 Innra eft­ir­lit

Krafan um innra eftirlit fagaðila er í raun til staðar í núverandi regluverki. Breytt byggingareftirlit gengur hins vegar út frá aukinni áherslu á betri innleiðingu á innra eftirlitinu meðal annars með markvissara ytra fjareftirliti óháðra skoðunarstofa.

Tilgangur innra eftirlits er einkum eftirfarandi:

Unnið er að breyttri nálgun á uppsetningu skoðunarlista, bæði vegna hönnunar- og framkvæmdareftirlits. Í stað tæmandi skoðunarlista vegna mannvirkjagerðar verða eftirlitsþættir settir fram í eftirlitsáætlunum vegna viðkomandi mannvirkjagerðar hverju sinni þar sem fram kemur hvaða kröfur séu gerðar til fagaðila um áhættusama verkþætti og hvernig ytra eftirliti verði háttað með þeim verkþáttum.

Fagaðilar sinna innra eftirliti sínu með gagnavistun ýmist í mannvirkjaskrá eða gæðakerfi. Gögn sem skilyrt er að vista í mannvirkjaskrá þarf ekki að vista í gæðakerfi, nema að aðilar kjósi svo. Fagaðilar þurfa að geyma gögn í gæðakerfum sínum að minnsta kosti í sjö ár frá staðfestri lokaúttekt í mannvirkjaskrá. Gögn í mannvirkjaskrá verða rétthærri gagnvart gögnum í gæðakerfi. Skoðunarstofur skrá einnig athugasemdir og niðurstöður úttekta sinna við viðkomandi mannvirki í mannvirkjaskrá. Smám saman safnast mikilvæg og aðgengileg gögn um mannvirkið í mannvirkjaskrá og verða hluti af Handbók hússins.

Lögð verður áhersla á að viðeigandi gögn verði tilbúin og vistuð áður en tilteknir verkþættir eru unnir. Tímastimplar vistunar í mannvirkjaskrá, rafrænar undirskriftir og skoðanir skoðunarstofa hjálpa til við að sannreyna það. Komi upp atvik eða byggingargalli eftir að mannvirki hefur verið tekið í notkun er neytandi, sem vill leita réttar síns, með áreiðanleg gögn máli sínu til stuðnings. Samhliða fá fagaðilar ákveðna vernd fyrir því að þeir verði beittir þrýstingi t.a.m. til að búa til hönnunargögn eftir að framkvæmd lýkur ásamt því að óvissa og vandamál á verkstað minnka.

Fái fagaðili athugasemdir frá skoðunarstofu verða athugasemdirnar nýttar m.a. til að gera frammistöðumat á fagaðila, sem segir til um eftirlitsþörf með viðkomandi fagaðila. Því færri athugasemdir, því minni þörf er á eftirlit með honum. Nánar er fjallað um frammistöðumatið í kafla 2.3.4.

Hönnuðir bera ábyrgð á sinni hönnun gagnvart verkeiganda. Þeir sinna sínu innra eftirliti með vistun gagna í mannvirkjaskrá og sín gæðakerfi, m.a. til að geta sýnt yfirlit yfir verk sín, rakið hvert verkefni og hvern verkþátt.

Dæmi um gögn sem hönnuður vistar í mannvirkjaskrá (eða vistast þar sjálfkrafa) eru gildandi aðal- og séruppdrættir, skráning lykilupplýsinga (það sem í dag er skráningartafla), mannvirkis, fylgiskjöl við hönnunargögn skv. gildandi byggingarreglugerð á hverjum tíma (t.d. greinargerð hönnuðar), yfirlit yfir ábyrgðarsvið hönnuða og undirskriftir hönnuða vegna útgáfu byggingarleyfa, tilkynningar til leyfisveitenda og eigenda um hönnunarstjóraskipti og fleira.

Dæmi um gögn sem hönnuður vistar í gæðakerfi eru vottorð og skjöl er varða löggildingu, menntun og hæfni starfsmanna, áætlun um innra eftirlit vegna einstakra framkvæmda, samningar og samskipti við hagaðila verkefnaskrá og fleira.

Iðnmeistarar bera ábyrgð á sínum verkþáttum gagnvart verkeiganda. Þeir sinna sínu innra eftirliti með vistun gagna í mannvirkjaskrá og sín gæðakerfi, m.a. til að geta fært sönnur á að framkvæmt sé í samræmi við hönnun og leiðbeiningar framleiðenda byggingarvara.

Dæmi um gögn sem iðnmeistarar vista í mannvirkjaskrá eru yfirlýsingar um nothæfi og leiðbeiningar helstu byggingarvara sem verða hluti af mannvirkinu (til dæmis glugga, klæðninga og kítti), staðfestingar á virkni helstu kerfa (t.d. þrýstiprófanir neysluvatnskerfa, mælingar loftræsikerfa o.fl.), ýmsar prófanir á borð við þjöppupróf á jarðvegspúða, loftþéttleikamælingar o.fl., staðfesting á framkvæmd og frágangi tiltekinna verkþátta, til dæmis með myndum og fleira.

Dæmi um gögn sem iðnmeistarar vista í gæðakerfi eru vottorð og skjöl er varða löggildingu, menntun og hæfni starfsmanna, samningar við hagaðila, skrá yfir samskipti, eigin úttektir, úrbætur vegna athugasemda o.fl., áætlun um innra eftirlit, og fleira.

2.3 Ytra eft­ir­lit

Óháðar skoðunarstofur sem fá starfsleyfi frá HMS viðhafa ytra eftirlit með eftirlitsskyldri mannvirkjagerð, þ.e. með hönnuðum og iðnmeisturum og notkunareftirlit með íbúðarhúsnæði sem ekki var byggt fyrir eigin not verkeiganda. Nánar er fjallað um starfsumgjörð og kröfur til skoðunarstofa í kafla 3.6. en í þessum kafla verður sjónum beint að ferlinu sem lagt er til að farið verði eftir við ytra eftirlitið.

2.3.1 Til­gang­ur, for­send­ur og eft­ir­lits­á­ætl­an­ir

Tilgangur ytra eftirlits óháðra skoðunarstofa er bæði að veita fagaðilum samræmt aðhald við að uppfylla kröfur sem til þeirra eru gerðar og að fanga frávik tímanlega sem hægt er að leiðrétta til að takmarka tjón eins og kostur er. Koma má í veg fyrir mikinn kostnað og afleidd vandamál vegna frávika þegar þau eru uppgötvuð snemma í ferli mannvirkjagerðar.

Ytra eftirlit, þ.e. með hönnun, framkvæmd og e.a. notkunareftirlit, verður áhættumiðað og framkvæmt í samræmi við eftirlitsáætlanir. Það þýðir að eftirlit verður sértækt fyrir hverja mannvirkjagerð og umfang þess því breytilegt. Nánar til tekið verða gefnar út eftirlitsáætlanir fyrir hönnun annars vegar og framkvæmd hins vegar, samhliða vinnslu- og útgáfu byggingarleyfa. Eftirlitsáætlanir samanstanda af því sem við þekkjum í dag sem skoðunarlista og sýna þá þætti sem haft verður eftirlit með fyrir viðkomandi mannvirki. Val á þeim eftirlitsþáttum og umfang eftirlits tekur einkum mið af mannvirkinu, þeim fagaðilum sem koma að því og umsögnum umsagnaraðila. Þannig munu verkeigendur, hönnuðir og iðnmeistarar vita fyrir fram í stórum dráttum hvaða atriði kunni að verða skoðuð og hafa því í hendi sér að vinna verk sín með þeim hætti að skoðanir verði þeim hagstæðar.

Eftirlitsáætlanirnar verða aðgengilegir skoðunarstofum, fagaðilum og verkeigendum með gagnvirkum hætti í gegnum mannvirkjaskrá.

Þannig verður eftirlitinu einkum beint að helstu áhættuþáttum mannvirkjagerðar þar sem þess er þörf, en á því létt þar sem þörfin er minni. Með þessu verður eftirlitið bæði skilvirkt og markvisst; íþyngjandi eftirliti verður ekki beint að áhættuminni verkum og fagaðilar með gott frammiðstöðumat verða skoðaðir sjaldnar. Þannig getur verið misjafnt á milli framkvæmda hvað er skoðað hverju sinni. Stöðuskoðanir og áfangaúttektir, í þeirri mynd sem þær eru í dag, falla hins vegar niður við breytingarnar.

2.3.2 Hönn­un­ar- og fram­kvæmda­eft­ir­lit

Skoðunarstofa fylgir eftirlitsáætlunum frá umsókn um byggingarleyfi uns mannvirkið er tekið í notkun. Hún ber ábyrgð á að eftirlit sé í samræmi við eftirlitsáætlanir. Við öryggisúttekt staðfestir skoðunarstofa að eftirlitsáætlunum hafi verið fylgt.

Eftirlitsáætlanir, tengd gögn og leiðbeiningar verða aðgengilegar í mannvirkjaskrá og notendavænar.

Ytra eftirlit vegna eftirlitsskyldra framkvæmda er viðhaft á hönnun mannvirkis áður en byggingarleyfi er gefið út og á framkvæmdatíma. Eftirlitið fer fram á grundvelli sértækra eftirlitsáætlana með eftirfarandi hætti:

Þannig má sjá að stór hluti eftirlitsins er í raun rafrænt fjareftirlit, unnið í mannvirkjaskrá annars vegar og hins vegar með fjarfundabúnaði til að skoða gagnaskil í gæðakerfi og jafnvel framkvæmd á verkstað. Í töflu 2 má sjá nánar hvernig ytra eftirliti er háttað gagnvart löggiltum hönnuðum, löggiltum iðnmeisturum og verkeigendum.

Tafla 2: Háttun ytra eftirlits gagnvart fagaðilum.

Þess má geta að skoðanir á verkstað opna fyrir tækifæri á samlegð varðandi markaðseftirlit á byggingarvöru á byggingarstað.

2.3.3 Notk­un­ar­eft­ir­lit

Skyldubundið notkunareftirlit verður framkvæmt á nýju íbúðarhúsnæði sem ekki er byggt fyrir eigin not verkeiganda einu og fimm árum eftir staðfestingu skoðunarstofu á öryggisúttekt.

Tilgangur eftirlitsins verður að skoða og skrá endingu og/eða virkni mikilvægra byggingarhluta og kerfa. Notkunareftirlitið miðast við áður útgefna eftirlitsáætlun vegna hönnunar og framkvæmda umrædds mannvirkis m.t.t. mikilvægra þátta er tengjast burðarvirki, raka- og vatnssöfnunar, innivistar og lagna- og tæknikerfum.

Óháð skoðunarstofa framkvæmir notkunareftirlitið með vettvangsskoðun og verða niðurstöður hennar skráðar í staðlað form og færðar inn í mannvirkjaskrá, þá sem hluti af handbók hússins.

Kostnaður við úttektina verður borinn af húseigendum/húsfélögum hverju sinni en ávinningur úttektanna fyrir þessa aðila verður margvíslegur. Sem dæmi má nefna að í þeim tilfellum sem frávik uppgötvast verður hægt að ráðast í fyrirbyggjandi aðgerðir til að koma í veg fyrir frekari skemmdir. Gögn vegna viðgerða sem húsfélag ræðst í byggt á niðurstöðum slíkra úttekta verða mikilvæg gögn þegar kemur að endursölu eigna síðar meir, þ.e. hægt verður að sýna fram á hvað kom í ljós og hvernig brugðist var við. Þá munu niðurstöður úttektanna nýtast húseigendum sem óháð mat ef til þess kemur að sóst verði eftir úrbótum frá verkeiganda sem upphaflega stóð fyrir mannvirkjagerðinni. Að lokum myndu hagstæðar niðurstöður slíkra skoðana verða til þess að halda verðgildi eigna m.t.t. sölu síðar meir. Öll myndu þessi gögn svo styrkja Handbók hússins sem hluti af viðhaldssögu mannvirkisins.

Þá er gert ráð fyrir að HMS greini niðurstöður notkunarskoðana á landsvísu með það að markmiði að meta hvort þörf sé á að koma á fót byggingargallatryggingu eins og lagt var til í vegvísinum í maí 2025. Sú greining getur þó ekki hafist fyrr en viss fjöldi mannvirkja hefur farið í gegnum 5 ára notkunarskoðanir.

2.3.4 Frammi­stöðu­mat fag­að­ila

Samhliða framkvæmd ytra eftirlits verður upplýsingum um athugasemdir skoðunarstofa safnað saman í gagnagrunn HMS, bæði þeim sem snúa að einstaka verkþáttum og einstaka fagaðilum.

Þannig varpar sú upplýsingaöflun ljósi á:

Við innleiðingu hins breytta byggingareftirlits byrja allir fagaðilar, þ.e. löggiltir hönnuðir og iðnmeistarar, á sama stað. Söfnun athugasemda fyrir hvern fagaðila hefst þegar skoðunarstofa hefur ytra eftirlit með þeirri framkvæmd sem viðkomandi fagaðili hefur aðkomu að. Frammistöðumat fagaðila fer fram strax á grundvelli þess, annars vegar til að uppfæra eftirlitsáætlanir fyrir viðkomandi framkvæmd og næstu verkefni sem fagaðili tekur að sér. Gert er ráð fyrir að nýliðar sem koma inn í greinina eftir að kerfið tekur gildi komi einnig til með að byrja með hreint blað gagnvart frammistöðumati.

Skoðunarstofa gerir athugasemdir við verk fagaðila með því að merkja við viðeigandi eftirlitsþátt í eftirlitsáætlun fyrir viðkomandi skoðun. Athugasemdir eru bæði skráðar á viðkomandi framkvæmd í mannvirkjaskrá og á viðkomandi fagaðila í kerfum HMS.

Athugasemdirnar eru flokkaðar eftir alvarleika og hefur hver flokkur lágmarkstíma fyrir lagfæringar.

Athugasemdirnar mynda grunn að frammistöðumati fagaðila, en það mat ræðst af flokki athugasemda í skoðunarskýrslu:

Til að kerfið verði ekki of íþyngjandi er gert ráð fyrir því að við eftirlit geti fagaðilar fengið ákveðið margar athugasemdir í hverjum vægisflokki fyrir sig áður en þær virkja kröfu um aukið eftirlit eða hafi neikvæð áhrif á frammistöðumat, bæði gagnvart hönnun og framkvæmd. Frammistöðumat fagaðila verður í stöðugri endurskoðun og geta vel heppnuð verk því haft jákvæð áhrif á frammistöðumat sem hafi lækkað vegna slæms gengis í eldri verkum.

Aukið eftirlit er háð frammistöðumatinu og getur verið fólgið í:

Í samtölum HMS við fagaðila voru skiptar skoðanir á því hvernig haga skyldi aðgengi að upplýsingum um frammistöðumat fagaðila. Gert er ráð fyrir að upplýsingar um athugasemdir skoðunarstofa og frammistöðumat fagaðila séu eingöngu aðgengilegar skoðunarstofum og HMS. Sé hins vegar vilji til er þó sá möguleiki fyrir hendi að gera þær upplýsingar sýnilegar öðrum annað hvort með óheftu aðgengi, t.d. á vefsvæði HMS, eða þeim aðgangsstýrt með sérstakri heimild viðkomandi fagaðila hverju sinni. Slíkt geti til dæmis hentað þegar fagaðili vilji sýna verkeiganda eða tryggingarfélagi matið m.t.t. samningsgerðar; gott frammistöðumat fagaðila mun þýða lægri eftirlitskostnað sem verkeigandi þarf að greiða vegna eftirlits. Þá hefur einnig komið til tals að matið verði opið almenningi en ákvörðun um það verður tekin á seinni stigum þegar reynsla verður komin á kerfið.

Innleiðing frammistöðumats við byggingareftirlit tekur mið af eftirliti með löggiltum rafverktökum hér á landi sem verið hefur við lýði um árabil og reynst vel. Virkni þess er í grófum dráttum með þeim hætti að þegar rafverktaki klárar verk skilar hann lokatilkynningu þess efnis í rafmagnsöryggisgátt HMS. Sérfræðingar stofnunarinnar fara yfir allar lokatilkynningar sem berast og velja hverjar þeirra skuli fara í skoðun hjá faggiltum skoðunarstofum sem hafa starfsleyfi HMS til að sinna slíku eftirliti.

Við val á verkum til skoðunar er tekið mið af áhættuflokkun neysluveitna og fjölda tilkynninga frá hverjum rafverktaka ásamt fjölda og alvarleika athugasemda sem fram hafa komið í fyrri skoðunum á verkum þeirra. Þannig gæti liðið lengra á milli skoðana á verkum rafverktaka sem vel hafa komið út í skoðunum en þeirra sem verr hafa komið út. Þó er miðað við ákveðinn lágmarksfjölda skoðana hjá hverjum rafverktaka og því áhættumiðuð nálgun sem stýrir eftirliti með löggiltum rafverktökum.

HMS úthlutar skoðun á verki til skoðunarstofu sem fer á verkstað og fer yfir það eða hluta þess. Ef fram koma athugasemdir í skoðuninni þarf rafverktakinn að framkvæma úrbætur. Þessar úrbætur eru oftast tímasettar og gengið er á eftir því að þeim sé sinnt, í takt við alvarleika þeirra.

Þess má geta að svo virðist sem sífellt fleiri verksamningar fyrir stór verk gangi út frá auka úttekt faggildrar skoðunarstofa, sem er þá ótengd skoðun HMS og oftast ítarlegri. Þær skoðanir beinast meira að mannvirkinu frekar en vinnu rafverktakans eins og skoðun HMS.

2.4 Ör­ygg­is- og loka­út­tekt­ir

Uppfæra þarf nálgun við öryggis- og lokaúttektir þar sem skoðunarstofur koma til með að sjá um framkvæmd öryggisúttekta en framkvæmd lokaúttekta verður á hendi byggingarfulltrúa, sjá nánari umfjöllun í kafla 3.8. Eftirfarandi forsendur um breytta nálgun í framkvæmd úttekta eru eftirfarandi:

Úttektaraðilar, þ.e. skoðunarmenn eða byggingarfulltrúar, geta sett fram athugasemdir ef atriði sem til skoðunar eru uppfylla ekki tilskildar kröfur. Athugasemdir verða flokkaðar með sama hætti og gert er í dag, þ.e. vægisflokkar 1-3, og geta orðið til þess að úttekt verði hafnað og krafa gerð um endurtekningu hennar þegar úrbótum verkeignanda er lokið. Til þess að kerfið verði þó ekki of íþyngjandi er gert ráð fyrir því að við úttektir geti verið settar fram ákveðið margar athugasemdir í hverjum vægisflokki fyrir sig áður en þær virkja kröfu um endurtekna úttekt. Ef verkeigandi mannvirkjagerðar í áhættuflokki 1 staðfestir öryggisúttekt án þess að hafa lokið framkvæmdum með þeim hætti að öryggisatriði séu til þess fallin að heimila notkun getur byggingarfulltrúi sveitarfélegs lagt á hann dag- eða stjórnvaldssektir til að knýja á um úrbætur. Framsetning á stöðu öryggis- og lokaúttekta í mannvirkjaskrá verður birt með skýrum hætti í mannvirkjaskrá, sambærilegt því sem nú er gert vegna stöðu umsókna um byggingarleyfi.

2.5 Inn­leið­ing áhættu­mið­aðs eft­ir­lits

Miðað er við að breytingarnar taki gildi 1. júlí 2028, eftir markvissan undirbúning sem unnið verður að fram að þeim tíma, sbr. kafla 5.2.

Framkvæmd ytra eftirlits frá og með 1. júlí 2028:

Frammistöðumat löggiltra hönnuða og iðnmeistara frá og með 1. júlí 2028:

2.6 Úr­ræði yf­ir­valda við frá­vik­um sem koma upp í ytra eft­ir­liti

Sem fyrr segir er tilgangur eftirlits í mannvirkjagerð meðal annars að veita fagaðilum aðhald og stuðning, og auka þar með líkur á að þeir skili verki sínu með fullnægjandi hætti. Stuðningurinn er til dæmis fólginn í aukinni fræðslu um þá þætti sem koma oftast fram í athugasemdum skoðunarstofa hverju sinni. Aðhaldið er hins vegar fólgið í rekjanleikanum og þeim úrræðum sem yfirvöld hafa heimild til að beita vegna frávika sem upp koma. Með breytingunum er eftirlit í mannvirkjagerð sameinað undir einum hatti hjá HMS en ekki dreift á fleiri embætti með tilheyrandi rofi á upplýsingaflæði vegna frávika fagaðila.

Með því fylgir sá rekjanleiki sem upp á vantar í dag og skapast því tækifæri sem ekki hafa áður verið til staðar að grípa til úrræða vegna fagaðila sem ítrekað gerast uppvísir að frávikum í hönnun eða framkvæmd.

Til þess að eftirlitið geti virkað sem aðhald, er mikilvægt að yfirvöld hafi fullnægjandi gögn sem uppfylla rannsóknarreglu og heimildir til að beita markvissum úrræðum gagnvart endurteknum og/eða alvarlegum brotum sem fram koma við eftirlit. Þessi gögn koma úr ytra eftirliti skoðunarstofa. Um leið þurfa yfirvöld að nýta sér þær heimildir þegar aðstæður kalla á það. Endurteknum og/eða alvarlegum brotum þurfa að fylgja afleiðingar hjá þeim sem bera ábyrgð hverju sinni.

Hér er um að ræða brot sem fram kemur við eftirlit, þar sem fagaðili eða verkeigandi uppfyllir ekki einhverja/r þær skyldur eða kröfur sem á honum hvíla, með ítrekuðum og/eða alvarlegum hætti.

Skoðunarstofa gerir athugasemdir við einstaka þætti í eftirlitsáætlun sem viðkomandi ábyrgðaraðili bætir síðan úr.

Verði skoðunarstofa hins vegar vör við að athugasemdirnar séu ítrekaðar og/eða þær eru vegna áhættusamra þátta, og ekki er bætt úr þeim innan tiltekins tímafrests, þá ber henni að upplýsa HMS um málið.

Í framhaldinu ber HMS að skoða málið gagnvart viðkomandi fagaðila og tekur síðan stjórnvaldsákvörðun um það til hvaða aðgerða eigi að grípa.

Einnig er horft til þess að HMS geti hafið rannsóknir á tilteknum framkvæmdum að eigin frumkvæði og/eða eftir móttöku á utanaðkomandi ábendingum, enda liggi fyrir rökstuddur grunur um alvarleg frávik.

Þetta ferli þarf að vera stutt og skýrt samkvæmt lögum og frestur til úrbóta tiltölulega stuttur. Þá þurfa heimildir HMS til að grípa í taumana að vera skýrar og áhrifamiklar auk þess sem HMS þarf að temja sér að nýta þær óhikað. Á sama tíma þurfa ákvæðin eðli málsins skv. að vera í samræmi við stjórnsýslulög.

Þær heimildir sem einkum er verið að horfa til hér eru:

Ljóst er að byggingarfulltrúar og HMS hafa nú þegar margar þessara heimilda, sbr. ákvæði 55.- 57. gr. a. í lögum um mannvirki (mvl.), en þeim hefur til þessa verið beitt með takmörkuðum hætti. Lykilþáttur hvað þetta varðar í breyttu byggingareftirliti er að eftirlitshlutverk í mannvirkjagerð verður á ábyrgð eins aðila, þ.e. HMS, en ekki hjá 62 mismunandi byggingarfulltrúaembættum.

Hugsunin er að heimildirnar veiti aðhald eins og áður hefur komið fram og stuðli að öguðum vinnubrögðum í mannvirkjageiranum. Það á að borga sig að vanda til verka og þeir sem standa að góðum verkum muni með þessu síður þurfa að keppa við aðila sem geti boðið lægra verð vegna þess að þeir sinna ekki skyldum sínum og fara ekki eftir settum reglum.

3 Breytt bygg­ing­ar­eft­ir­lit; hlut­verk og ábyrgð hag­að­ila

Vönduð mannvirkjagerð og aukin neytendavernd fæst með réttu samhengi á milli: Ábyrgðar þeirra sem koma að viðkomandi mannvirkjagerð, hæfnikrafna fagaðila, byggingareftirlits, viðurlaga vegna frávika og trygginga, sbr. mynd 1.

Mynd 1: Rétt samhengi þessara þátta stuðla að vandaðri mannvirkjagerð og aukinni neytendavernd.

Þegar hefur verið fjallað um virkni breytts byggingareftirlits í 2. kafla og hvaða áhrif það getur haft á fagaðila leiði eftirlitið í ljós ófullnægjandi vinnubrögð. Í þessum kafla verður umfjöllun hins breytta byggingareftirlits tekin út frá ólíkum hagaðilum, þar sem ábyrgð þeirra og kröfur gagnvart þeim eru skoðuð í breyttu kerfi ásamt, eftir atvikum, samspili þeirra við tryggingar. Sumt helst óbreytt á meðan annað breytist.

Mannvirkjaskrá er mikilvægur liður í því að hagaðilar nái að sinna sínum hlutverkum sem skyldi. Því þykir ástæða til að fjalla sérstaklega um hana hér.

Markmið þessa kafla er að varpa ljósi á aðkomu ólíkra aðila að breyttu eftirliti og gera grein fyrir hlutverki og ábyrgð hvers og eins. Eðli málsins samkvæmt má búast við nokkrum endurtekningum á umfjöllun eftirlitsins, enda oft verið að fjalla um sama hlutinn en út frá ólíkum sjónarhornum. Þá er vert að geta þess að helstu nýmælin í breyttu byggingareftirliti felast í eftirlitshlutverkum skoðunarstofa í stað byggingarfulltrúa og byggingarstjóra og því verður nokkru púðri eytt í þá umfjöllun miðað við aðra hagaðila.

Neytendur, sem hér eru endanlegir húseigendur íbúðarhúsnæðis, eru mikilvægustu hagaðilarnir enda er aukin neytendavernd eitt af megin markmiðum hins breytta byggingareftirlits. Því þykir við hæfi að byrja yfirferðina á þeim.

Í framhaldinu verður fjallað um framleiðendur, innflutningsaðila og söluaðila byggingarvara, þótt ekki standi til að gera breytingar varðandi ábyrgð umræddra aðila. Upplýsingagjöf um eiginleika og meðferð byggingarvara annars vegar og hins vegar nýting hönnuða og iðnmeistara á þeim upplýsingum er þó algjört grundvallaratriði þegar kemur að því að koma í veg fyrir byggingargalla og stuðla að vandaðri mannvirkjagerð. Í hinu nýja kerfi verður þess vegna skerpt á framkvæmd ytra eftirlits skoðunarstofa gagnvart innra eftirliti fagaðila (sem m.a. felst í vistun á yfirlýsingu um nothæfi helstu byggingarvara ásamt leiðbeiningum). Til þess að dýpka þá umræðu og auka skilning er mikilvægt að fara í grunninn og rifja upp ábyrgð viðeigandi hagaðila í þessu sambandi.

Að því loknu verður kastljósinu beint að verkeigendum, löggiltum hönnuðum og iðnmeisturum, skoðunarstofum, byggingarstjórum, byggingarfulltrúum, slökkviliðum og fleiri tengdum aðilum. Þá tekur við umfjöllun um aðkomu fasteignasala, tryggingafélaga, mannvirkjaskrá og HMS.

Áður en hafist er handa er þó gott að fá yfirsýn yfir ábyrgðarkeðjuna í breyttu kerfi með því að varpa upp mynd af ábyrgð ólíkra hagaðila yfir líftíma mannvirkis.

Mynd 2: Ábyrgðarkeðja á líftíma mannvirkis; allt frá framleiðslu byggingarvöru til niðurrifs mannvirkis.

3.1 Skýr ábyrgð­ar­keðja

Eins og fram hefur komið felst einn af ágöllum núverandi kerfis í því hve óljóst það getur verið hver beri ábyrgð á frávikum í mannvirkjagerð. Breytt byggingareftirlit er meðal annars ætlað að vinna á því enda er skýrari ábyrgðarkeðja í mannvirkjagerð til hagsbóta fyrir alla þá sem að henni koma; neytendur sem og fagaðila, verkeigendur og aðra hagaðila sem er annt um orðspor sitt.

Á mynd 2 er ábyrgðarkeðju á líftíma mannvirkis lýst í grófum dráttum, frá framleiðslu byggingarvöru, hönnun mannvirkis, byggingu þess, notkun og allt til niðurrifs.

Ábyrgðaraðilar í mannvirkjagerð eru þeir sem standa að tiltekinni mannvirkjagerð, þ.e. verkeigendur og fagaðilar (löggiltir hönnuðir og iðnmeistarar). Að framkvæmd lokinni og þegar húseigandi hefur eignast mannvirkið tekur hann við allri ábyrgð á því, þ.m.t. viðhaldi, endurbótum og að lokum niðurrifi. Á notkunartíma mannvirkis ber húseigandi ábyrgð á því að kalla til viðeigandi fagaðila vegna framkvæmda sem hann hyggst fara í. Kröfum um menntun eða e.a. löggildingu fagaðila þurfa að vera í samræmi við umfang og eðli framkvæmda hverju sinni.

Á myndinni má einnig sjá aðkomu framleiðenda og rekstraraðila byggingarvara en hlutverk þeirra er að markaðssetja vöru sína með löglegum hætti þannig að notendur hennar viti til hvaða nota hún er ætluð. Nánari umfjöllun um byggingarvörur og ábyrgð ólíkra hagaðila í tengslum við þær má sjá í kafla 3.3.

3.2 Hús­eig­end­ur

Hér er gengið út frá að húseigendur séu þeir einstaklingar og lögaðilar sem eiga mannvirki. Einnig að neytendur séu þeir einstaklingar sem eru húseigendur íbúðarhúsnæðis.

Í Vegvísi um breytt byggingareftirlit kemur fram að auk óljósrar ábyrgðar fagaðila og skorts á eftirliti sé tryggingaumhverfið á byggingamarkaði sömuleiðis veikt. Þegar upp koma frávik í nýbyggingum er algengt að sönnunarbyrði lendi á neytendum sem þurfa þá að verja bæði tíma og fjármunum í að reyna að sækja rétt sinn. Fjárhæðir starfsábyrgðartrygginga hönnuða og byggingarstjóra eru gjarnan of lágar miðað við umfang framkvæmda og takist neytendum að sækja bætur fari bótagreiðslur oft að verulegu leyti í lögfræði- og ráðgjafakostnað en duga ekki til að lagfæra þá galla sem málin snúast um.

Eitt af markmiðum breytts byggingareftirlits er að auka neytendavernd þeirra einstaklinga sem eiga íbúðarhúsnæði einkum með:

Mikilvægt er þó að taka skýrt fram að aukin neytendavernd sem fæst með óháðu ytra eftirliti hefur hvorki áhrif á núverandi skoðunarskyldu kaupanda fyrir fasteignakaup né ábyrgð húseiganda á viðhaldi húsnæðisins, að halda virkni kerfa í samræmi við leiðbeiningar og tryggja eðlilega notkun miðað við tilætluð not. Mannvirkjaskrá mun þar að auki styðja húseigendur betur við varðveislu gagna í framtíðinni, m.a. varðandi viðhaldsframkvæmdir og endurbætur, sem ætlað er að tryggja rekjanleika og varpa ljósi á raunverulegt ástand og þar af leiðandi verðgildi mannvirkja. Sjá frekari umfjöllun í kafla 3.13.

Þá má ekki gleyma að samhliða breyttu byggingareftirliti er unnið að eflingu neytendaverndar með fjórum öðrum umbótaverkefnum: Uppbyggingu og þróun mannvirkjaskrár, sjálfbærri mannvirkjagerð, bættu rannsóknaumhverfi mannvirkjagerðar og einfaldara regluverki.

3.3 Bygg­ing­ar­vör­ur: Fram­leið­end­ur, inn­flytj­end­ur, sölu­að­il­ar og fag­að­il­ar

Með byggingarvöru er átt við vöru sem er framleidd með það fyrir augum að hún verði varanlegur hluti af einhvers konar mannvirki. Byggingarvörur þurfa að uppfylla ákvæði laga um byggingarvörur nr. 114/2014, m.a. hvað varðar markaðssetningu.

HMS hefur eftirlit með því að byggingarvara á markaði uppfylli lög og reglugerðir. Stofnunin fylgist með byggingarvöru á markaði, aflar á skipulegan hátt upplýsinga um slíka vöru og tekur við ábendingum þess efnis frá byggingarfulltrúum, hönnuðum, iðnmeisturum, neytendum og öðrum aðilum.

Byggingarvörur þurfa að henta til áformaðra nota og standast þær kröfur sem til þeirra eru gerðar í mannvirkjagerð. Því er mikilvægt að upplýsingar um eiginleika byggingarvöru, sem varða grunnkröfur um mannvirki, séu aðgengilegar og áreiðanlegar. Það er á ábyrgð framleiðenda að láta meta þessa eiginleika með prófunum og/eða útreikningum og setja fram í fylgiskjölum vörunnar. Nánar til tekið ber framleiðandi ábyrgð á eftirfarandi þáttum:

Innflutningsaðilar byggingarvara þurfa að sjá til þess að vörurnar séu rétt markaðssettar hvað aðgengi að nauðsynlegum upplýsingum vörunnar varðar. Seljendur þurfa svo að gæta þess að eftirfarandi gögn séu til reiðu og fylgi vörunni þegar hún er keypt í smásölu:

Hönnuðir mannvirkja eiga að setja fram kröfur í hönnunargögnum til þeirra eiginleika byggingarvara sem eru mikilvægir með tilliti til grunnkrafna um mannvirki.

Ábyrgð iðnmeistara og annarra notenda felst síðan í að:

Ekki verða gerðar breytingar á þessu kerfi með hinu breytta byggingareftirliti nema með tilliti til þess að eftirlitsaðili mun óska staðfestinga á einstaka vistun lykilgagna í mannvirkjaskrá og gæðakerfum hönnuða og iðnmeistara og jafnvel bera saman við framkvæmd skv. myndum eða heimsóknum á verkstað. Þær skoðanir munu koma í stað núverandi virkniskoðana á gæðakerfum fagaðila.

Í ljósi neytendaverndar þykir einnig ástæða til að leggja sérstaka áherslu á að fræða hagaðila betur um þeirra ábyrgð í þessu sambandi, efla markaðseftirlit með byggingarvörum og styðja iðnmeistara í að sinna sínu innra eftirliti með vistun viðeigandi gagna í mannvirkjaskrá og gæðakerfi.

Nánari upplýsingar um byggingarvörur, CE merkingar byggingarvara, markaðseftirlit með þeim og fleira má finna á vefsíðu HMS.

Á mynd 3 má sjá yfirlit yfir ábyrgð ólíkra hagaðila varðandi byggingarvörur.

Mynd 3: Ábyrgð ólíkra hagaðila varðandi byggingarvörur.

3.4 Verk­eig­end­ur

Verkeigandi er sá aðili sem stendur fyrir framkvæmdum og því upphaf og endir alls í viðkomandi mannvirkjagerð. Verkeigandi hefur fullt ákvörðunarvald varðandi alla þætti framkvæmdar hvort sem um ræðir fjármögnun, kostnað, val á fagaðilum, byggingarvörum, val á skoðunarstofum til eftirlits (sjá umfjöllun í kafla 3.6. um skoðunarstofur) og aðra mikilvæga þætti sem hafa áhrif á eiginleika mannvirkisins. Hann er jafnframt ábyrgur gagnvart yfirvöldum, eftirliti, gagnavistun og fleira.

Því er eðlilegt að gengið sé út frá því lögum samkvæmt að verkeigandi beri fulla ábyrgð á endanlegu mannvirki og að hönnun þess og framkvæmd sé samkvæmt lögum, reglugerðum og öðrum kröfum. Þá ber verkeigandi ábyrgð á að tryggja að ytra eftirlit á hönnunar- og framkvæmdartíma sé komið í hendur skoðunarstofu, hvort sem það er framkvæmt af einni eða fleiri skoðunarstofum.

Verkeigandi getur valið að fela öðrum þau verkefni sem honum ber að sinna. Eftir sem áður er ábyrgð hans sem verkeiganda skýr og honum í hag að gæta þess að slík mál verði í góðum farvegi, einkum með vali á faglegum samstarfsaðilum og skýrum samningum við þá.

Verkeigandi getur síðan gert endurkröfu á hönnuði og iðnmeistara, komi upp mistök á þeirra verkþáttum eða sýni þeir af sér vanrækslu í starfi. Um lögskipti þessara fagaðila gilda almennar reglur kröfuréttarins. Vegna þessa er lykilatriðið að verkeigandi og fagaðilar vandi til verka við gerð verksamninga sín á milli, þar sem ábyrgð hvers og eins er ljós.

3.5 Lög­gilt­ir hönn­uð­ir og iðn­meist­ar­ar

Með breyttu byggingareftirliti verður byggingarstjórakerfið lagt niður, betri eftirfylgni verður með því að löggiltir fagaðilar færi sönnur á verk sín með skjalfestu innra eftirliti og óháð ytra eftirlit verður markvissara. Vegna alls þessa fæst skýrari ábyrgð og sjálfstæði fagaðila gagnvart verkeigendum, eins og kallað hefur verið eftir. Of algengt hefur t.a.m. verið að löggiltir fagaðilar sem koma hvergi nærri verkum skrifi engu að síður upp á þau, hvort sem er gagnvart hönnun eða framkvæmd. Ætla má að markvissara eftirlit, gagnaöflun og óhikuð beiting stjórnvalda á viðurlögum á borð við sektir og sviptingu löggildinga komi til með að lágmarka slíka háttsemi. Þessir þættir koma til með að bæta samkeppnisaðstöðu metnaðarfullra fagaðila sem skila neytendum góðum mannvirkjum. Þeir koma til með að geta, með óyggjandi hætti, sýnt verkeigendum, tryggingafélögum o.fl. fram á gott frammistöðumat í gagnasafni HMS. Ljóst þykir að vægi verksamninga milli verkeigenda og fagaðila muni aukast verulega við þessar breytingar.

Með breyttu byggingareftirliti mun ábyrgð löggiltra hönnuða og iðnmeistara (þ.e. fagaðila) að mestu haldast óbreytt miðað við núgildandi regluverk. Þeir munu áfram bera ábyrgð á sínum verkþáttum gagnvart verkeiganda og þeim áfram gert að færa sönnur á að hannað og framkvæmt sé með ákveðnum hætti með því að viðhafa skjalfest innra eftirlit.

Það sem helst breytist varðandi ábyrgð og verklag fagaðila, og eftirlit með þeim, er eftirfarandi:

Um leið verður framkvæmd við óháð ytra eftirlit með fagaðilum færð til skoðunarstofa og eftirlitið gert markvissara og áhættumiðað. Með faglegum og réttum vinnubrögðum geta fagaðilar stuðlað að færri athugasemdum skoðunarstofa við ytra eftirlit og þar með haft áhrif á að eftirlit með næstu framkvæmdum þeirra verði minna en ella og kostnaður af því sömuleiðis.

Til skýringar má taka dæmi um pípulagningameistara sem ber ábyrgð á að leggja neysluvatnslagnir í hús. Hann þarf að geta sýnt fram á í sínu gæðakerfi að framkvæmd við neysluvatnslagnir hafi verið með fullnægjandi hætti; meðal annars að notaðar hafi verið lagnir í samræmi við kröfur lagnahönnuðar, að einangrun lagnanna og þykktir þeirra séu það líka, að festingar séu í samræmi við kröfur hönnuðar og/eða notkunarleiðbeiningar framleiðanda lagnanna o.s.frv. Þar sem jafnframt verður gerð krafa til iðnmeistara um að staðfestingar helstu byggingarvara og virkni kerfa verði vistaðar beint í mannvirkjaskrá, þyrfti pípulagningameistarinn í þessu tilfelli að vista þar bæði staðfestingar lagnaefnis og þrýstiprófanir neysluvatnskerfa. Í fyrri verkum hefur viðkomandi pípulagningameistari því miður fengið fjölda athugasemda frá skoðunarstofum um skort á skjalfestingu á vinnubrögðum hans í gæðastjórnunarkerfi og er því undir auknu ytra eftirliti en ella, með tilheyrandi kostnaði. Það verður því fráhrindandi fyrir verkeiganda að fá slíkan aðila í verkefni hjá sér því verkeigandinn mun þurfa að standa straum af auknum eftirlitskostnaði með pípulagningameistaranum. Hagur pípulagningameistarans að gæta þess að verk hans gangi vel og þoli skoðun er því augljós með tilliti til þess að líkur á því að verkeigandi vilji fá hann í verk með sér aukist.

Stafrænar lausnir mannvirkjaskrár stuðla að betra samræmi og eftirfylgni í verklagi við yfirferð hönnunargagna, líkt og kallað var eftir í samráði í kjölfar útgáfu vegvísisins. Í því felst til dæmis:

Lögbundin krafa um starfsábyrgðartryggingu byggingarstjóra fellur niður samhliða niðurlagningu hlutverks byggingarstjóra. Ekki verður fallið frá kröfu um sambærilega tryggingu hönnuða. Hins vegar verður skoðað hvort ástæða sé til að lögbinda starfsábyrgðartryggingu iðnmeistara en í dag er hún ekki skyldubundin. Með auknu aðhaldi, m.a. vegna frammistöðumats fagaðila, mun eflaust reyna meira á samninga sem gerðir eru á milli verkeiganda annars vegar og viðkomandi fagaðila hins vegar. Komi upp frávik í nýju húsnæði sem valdið getur tjóni þarf verkeigandi að standa straum af kostnaði við lagfæringar á því gagnvart húseiganda. Það er síðan verkeigandans að sækja endurgreiðslu á þeim kostnaði til þess fagaðila sem ber ábyrgð á frávikinu, á grundvelli ákvæða samnings þeirra á milli. Þegar færa þarf sönnur á því hvernig verk voru unnin, hvaða byggingarvörur voru notaðar við verkin og hvernig frágangi innan lokaðra byggingarhluta var háttað geta staðfestingar fagaðila sem vistaðar eru í mannvirkjaskrá og gæðakerfum þeirra, bæði skjöl og myndir, reynst afar dýrmætar. Sömuleiðis getur skipt sköpum að hafa undirritað og vistað skýra samninga um viðskiptasamband milli aðila, jafnvel með samræmdum samningsskilmálum.

Búast má við að fagaðilar geti veitt upplýst samþykki sitt við því að HMS veiti tryggingafélögum upplýsingar um frammistöðumat þeirra. Gott frammistöðumat geti þannig orðið til þess að lækka iðgjöld vegna trygginga og enn einn hvati fyrir fagaðila að standa sig vel.

Að lokum stendur til að endurskoða löggildingar hönnuða og iðnmeistara hjá HMS til að tryggja betur hæfni og menntun þeirra til allra verkþátta, sbr. aðgerð 2.1. í vegvísinum. Þannig hefur verið bent á að verkþættir sem til dæmis varða öryggi falli ekki undir núverandi kröfu um löggildingu, t.a.m. brunahönnun. Þar að auki er mikilvægt að auka fræðslu til hönnuða og iðnmeistara, til að tryggja farsæla innleiðingu á nýju eftirlitskerfi, sbr. aðgerð 2.3. í vegvísinum.

3.6 Skoð­un­ar­stof­ur

Í hinu breytta kerfi byggingareftirlits er sem fyrr segir gengið út frá því að þar sem gerð er krafa um ytra eftirlit með hönnun og framkvæmd mannvirkja verði það í höndum óháðra skoðunarstofa. Stofurnar koma til með að starfa í umboði, samkvæmt leiðbeiningum og undir eftirliti HMS og því um að ræða samræmt og óháð opinbert byggingareftirlit, bæði með hönnun og framkvæmdum.

Í þessum kafla verður fjallað um hvernig starfsumhverfi og starfsemi skoðunarstofa myndi líta út í hinu breytta eftirlitskerfi.

Starfsumgjörð skoðunarstofa fylgir því kerfi sem birtist í staðlinum ÍST EN ISO/IEC 17020:2012, sem ber íslenska heitið „Samræmismat - Almenn viðmið um rekstur ýmiss konar stofnana sem annast skoðanir“, án þess þó að lokaskref þess verði tekið með kröfu faggildingu skoðunarstofa. Í stað faggildingar fá skoðunarstofur sérstakt starfsleyfi hjá HMS til að sinna byggingareftirliti fyrir hönd stofnunarinnar. Sú umgjörð sem kemur fram í staðlinum tryggir eins og kostur er óhæði, hæfni og rekstrargrundvöll skoðunarstofanna ásamt fyrirsjáanleika, gagnsæi og samræmi í starfsemi þeirra um allt land. Umgjörðin er síðan styrkt enn frekar með reglum og leiðbeiningum HMS auk eftirlitsþátta í eftirlitsáætlunum sem skoðunarstofur þurfa að fylgja, undir eftirliti HMS.

Þess má geta að samkvæmt 2. tl. í ákvæðum til bráðabirgða í byggingarreglugerð höfðu HMS og byggingarfulltrúar frest til 1. janúar 2021 til að afla sér faggildingar til að yfirfara aðal- og séruppdrætti og annast úttektir í samræmi við ákvæði 3.2. kafla byggingarreglugerðar, sem fjallar um eftirlit með mannvirkjagerð. Það ákvæði kom í byggingarreglugerð í lok árs 2018, með reglugerð nr. 1278/2018, um (8.) breytingu á byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þetta ákvæði var hins vegar aldrei innleitt.

Ekki er talið hyggilegt að svo stöddu að krefjast faggildingar skoðunarstofa heldur fara hægt í sakirnar í þeim efnum til að einfalda innkomu skoðunarstofa á þennan markað. Þá er talið að innleiðingin verði árangursríkari ef HMS eru tryggðir möguleikar á að fylgja innleiðingunni eftir með virkum hætti og skjótum viðbrögðum eftir því sem nauðsyn krefur og reynslan kallar. HMS vill taka ábyrgð á breytingunum og innleiðingum þeirra svo ferlið verði vel heppnað og skilvirkt. Á meðan fyrstu skrefin í innleiðingu hins breytta eftirlitskerfis eru tekin getur faggildingarsvið Hugverkastofunnar eflt sig enn frekar með það fyrir augum að faggilding samkvæmt staðlinum verði að veruleika síðar meir með tilheyrandi umsýslu og eftirfylgni faggildingarsviðs á starfsemi skoðunarstofa sem sinna breyttu byggingareftirliti.

Ábyrgð skoðunarstofa felst í að framkvæma virkt eftirlit í samræmi við forskrift, þ.e. samkvæmt leiðbeiningum og reglum HMS. Skoðunarstofur munu ekki bera ábyrgð á hönnun eða framkvæmd þeirra mannvirkja sem þær hafa eftirlit með heldur mun ábyrgð þeirra felast í faglegri og rétt skráðri framkvæmd skoðana samkvæmt forskrift HMS. Sem fyrr segir veitir HMS skoðunarstofum sérstakt starfsleyfi fyrir eftirlitið og hefur því eftirlit með starfsemi þeirra. Komi upp grunur um að skoðunarstofa sé ekki að viðhafa það eftirlit sem hún ber ábyrgð á skal HMS rannsaka það nánar og bregðast síðan við með viðeigandi hætti. Sé sá grunur á rökum reistur þarf HMS að geta brugðist hratt við og í samræmi við alvarleika málsins, til dæmis með því að krefja skoðunarstofu úrbóta, endurtaka eftirlit á eigin kostnað, beita sektum og/eða svipta hana starfsleyfi.

Skoðunarstofur eru óháðar við vinnu þeirra verkefna sem þær bera ábyrgð á. Setja þarf skýrar reglur um hlutleysi þeirra, viðskipta- og fjárhagslega hagsmuni, eignarhald og önnur hagsmunatengsl með það fyrir augum að þær geti aldrei setið beggja vegna borðsins eða annar hagsmunaárekstur orðið sem skapað getur óbein áhrif, þrýsting eða annað sem dregur í efa óháðar niðurstöður af skoðunum þeirra. Þannig geta hvorki hönnunarstofur né framkvæmdaraðilar í mannvirkjagerð fengið starfsleyfi sem skoðunarstofa né átt hlut í lögaðila sem sinnir þeirri starfsemi. Að sama skapi er skoðunarstofu og skoðunarmönnum hvorki heimilt að eiga hlut í lögaðila á byggingarmarkaði né sinna slíkri starfsemi. HMS gefur út starfsleyfi til skoðunarstofa m.t.t. þeirra verkefna sem þær ætla að sinna, þ.e. eftirliti með hönnun og/eða framkvæmdum. Það hvaða verkefnum skoðunarstofa getur sinnt veltur á hæfi, þ.e. menntun og reynslu þess mannskaps sem þar starfar, ýmist sem fastir starfsmenn og/eða samningsbundnir verktakar. HMS viðhefur reglulegt eftirlit með starfsemi skoðunarstofa eftir útgáfu starfsleyfis til þeirra en hluti eftirlits HMS verður fólgið í að tryggja óhæði skoðunarstofa gagnvart skoðunarþegum. Trygging óhæðis skoðunarstofu mun þó fyrst og fremst felast í innri gæðastýringu og skjalfestingu skv. verklagi staðalsins ÍST EN ISO/IEC 17020:2012, „Samræmismat - Almenn viðmið um rekstur ýmiss konar stofnana sem annast skoðanir“ sem stofurnar munu vinna eftir. Vissulega getur áskorun verið fólgin í því að tryggja fullkomið óhæði á smáum markaði eins og á Íslandi og þarf kerfið því að taka mið af þeirri áhættu með stífri umgjörð um starfsemi skoðunarstofa, vel skilgreindum eftirlitsþáttum, gagnsæjum ferlum og virku eftirliti með starfsemi þeirra.

Hjá skoðunarstofum er eftirliti sinnt af tæknilega hæfum skoðunarmönnum. Setja þarf skýrar reglur um menntun, reynslu, markvissa þjálfun og gagnaaðgengi viðkomandi. Einnig þurfa upplýsingar um hæfni skoðunarmanna og reynslu að vera gagnsæjar gagnvart HMS og verkeiganda, bæði til að skapa aðhald og traust gagnvart skoðunarstofunum.

Verkeigandi velur þá skoðunarstofu/r sem skal sinna eftirliti með viðkomandi mannvirkjagerð. Þannig byggist kerfið á viðskiptalegum forsendum á samkeppnismarkaði, enda greiðir verkeigandi allan kostnað vegna eftirlits. Ætlunin með því er að mynda hvata til skoðunarstofa til að veita góða þjónustu og stunda verðsamkeppni. Auk þess styður sú nálgun við vöruþróun; stofur geta til dæmis boðið verkeigendum upp á aukið eftirlit eða ítarlegri gagnaskil en kröfur gera ráð fyrir en slíkt gæti t.a.m. aukið verðgildi þeirra mannvirkja sem um ræðir. Upplýsingar um í hverju hið aukna eftirlit er fólgið þurfa að vera skýrar gagnvart verkeiganda og húseiganda.

Eins og áður segir er komið í veg fyrir möguleg áhrif hagsmunaárekstra milli verkeiganda og skoðunarstofa með öruggum og gagnsæjum ramma, sem liggur í stífri umgjörð um starfsemi skoðunarstofa, vel skilgreindum eftirlitsþáttum í eftirlitsáætlunum og virku eftirliti með starfsemi þeirra.

Skoðunarstofur sinna ytra eftirliti með hönnunargögnum, gagnavistun fagaðila og verkþáttum á framkvæmdatíma, í samræmi við eftirlitsáætlanir. Þegar um er að ræða íbúðarhúsnæði sem ekki er byggt til eigin nota sinna þær einnig skoðunum eftir að notkun þess hefst, sjá nánar í kafla 2.3. Í umsóknarferli byggingarleyfis verða til eftirlitsáætlanir sem skoðunarstofa fylgir fram að staðfestingu öryggisúttektar. Komi upp ítrekuð eða alvarleg frávik munu verk þurfa að gangast undir aukið eftirlit sem greitt verður af verkeiganda. Lokaúttekt skal fara fram eigi síðar en þremur árum eftir staðfesta öryggisúttekt, en lokaúttekt er framkvæmd af leyfisveitanda, sjá nánar kafla 3.8. Ef notkun mannvirkis er hafin áður en öryggisúttekt hefur verið framkvæmd, t.d. ef flutt hefur verið inn í húsnæði getur skoðunarstofa í umboði HMS brugðist við og sett málið í stjórnsýslulegan farveg hjá byggingarfulltrúa vegna óleyfisbúsetu. Við öryggisúttekt staðfestir skoðunarstofa að eftirlitsáætlunum hafi verið fylgt fram að úttektinni.

Ytra eftirlit skoðunarstofa fer fram á grundvelli eftirlitsáætlana viðkomandi mannvirkjagerðar (sjá nánar kafla 2.3.) og skiptist í yfirferð á gögnum löggiltra hönnuða og iðnmeistara annars

vegar í mannvirkjaskrá og hins vegar í gæðakerfum, skoðanir á verkstað og loks notkunareftirlit einu og fimm árum eftir öryggisúttekt fyrir íbúðarhúsnæði sem byggt hefur verið til sölu.

Sama skoðunarstofan þarf ekki nauðsynlega að geta sinnt öllu framangreindu eftirliti; skoðunarstofur geta sérhæft sig annars vegar í hönnunareftirliti og hins vegar í eftirliti á framkvæmdar- og/eða notkunartíma. Verkeigandi ber ábyrgð á að tryggja að allt ytra eftirlit með hönnun og framkvæmd sé komið í hendur skoðunarstofu, hvort sem það er framkvæmt af einni eða fleiri skoðunarstofum.

Skoðunarstofur þurfa að búa yfir búnaði í samræmi við kröfur eftirlitsþátta í eftirlitsáætlunum. Má þar nefna viðeigandi tölvubúnað, hugbúnað, fjarlægðarmæla og fleira.

Skoðunarstofur geta gert verksamning við sérfræðinga ef ákveðna sérfræðiþekkingu þarf til eftirlits sem ekki er til staðar hjá skoðunarstofu eða til að sinna eftirliti með hagkvæmari hætti en ella. Viðkomandi sérfræðingur í verktöku hjá skoðunarstofu þarf að hafa sambærileg réttindi og hæfni í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til skoðunarmanna stofunnar auk þess sem kynna þarf sérstaklega fyrir honum réttindi hans, skyldur og það verklag sem gildir um starfsemi skoðunarstofu. Þetta tryggir sveigjanleika í starfsemi skoðunarstofa og liðkar til fyrir möguleikum aðila að hefja starfsemi skoðunarstofu án þess þó að hafa ráðið starfsmenn frá upphafi sem sinnt geti öllum mögulegum verkþáttum byggingareftirlitsins. Einnig verður þetta til þess að framboð á eftirlitsþjónustu á landsbyggðinni verði tryggt og komið í veg fyrir að aukinn kostnaður myndist vegna ferðalaga skoðunarmanna.

Hlutverk HMS gagnvart skoðunarstofum er einkum eftirfarandi:

Stefnt verður að því að lágmarka áhættur vegna innleiðingar skoðunarstofa með ýmsum leiðum. Við upphaf innleiðingar á nýju hlutverki óháðra skoðunarstofa vegast á tveir áhættuþættir sem líta þarf til. Annars vegar að of fáar skoðunarstofur sækist eftir eða fái starfsleyfi miðað við eftirspurn eftir eftirliti – sem veldur þá töfum á byggingarmarkaði. Hins vegar að of margar skoðunarstofur fái starfsleyfi miðað við eftirspurn – sem leiða til óhagræðingar í rekstri skoðunarstofa vegna of lítilla viðskipta. Mikilvægt er að þarna skapist jafnvægi sem fyrst.

Eftirfarandi þættir eiga að styðja við og efla rekstrargrundvöll skoðunarstofa frá upphafi og hvetja til samkeppni þeirra á milli á sviði vöruframboðs og verðlagningar, til hagsbóta fyrir byggingarmarkaðinn. Þrjú síðastnefndu atriðin eiga jafnframt að stuðla að sama þjónustustigi skoðunarstofa um land allt frá upphafi:

Tækifæri kunna að skapast til að samtvinna byggingareftirlitið að einhverju leyti með markaðseftirliti með byggingarvörum sem skoðunarstofur sinna. Einnig geta skoðunarstofur víkkað út eftirlitsstarfsemi sína. Þannig má hugsa sér að Vinnueftirlitið geti með tíð og tíma útvistað eftirliti sínu á framkvæmdastað til skoðunarstofa, til að auka skilvirkni fyrir alla aðila og styrkja rekstrargrundvöll skoðunarstofa. Þá má jafnframt benda á að samkvæmt gildandi regluverki er slökkviliðsstjórum heimilt, að fengnu samþykki sveitarstjórnar, að fela óháðri skoðunarstofu eldvarnareftirlit í heild eða að hluta. Slíkt eftirlit fer fram á grundvelli verklagsreglna og skoðunarhandbóka HMS, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga um brunavarnir og 1. mgr. 23. gr. reglugerðar um eldvarnir og eldvarnareftirlit, nr. 723/2017.

Í umsögnum eftir útgáfu vegvísisins komu fram skiljanlegar áhyggjur af því að skortur geti orðið á hæfum einstaklingum til að ráða sem skoðunarmenn með tilheyrandi töfum í mannvirkjagerðinni. Til að fyrirbyggja þá stöðu verður gefið út fyrirsjáanlegt innleiðingarferli, svo aðilar á markaði geti undirbúið sig í tíma, auk þess sem hugað verður að samstarfi við menntastofnanir til að tryggja fræðslu og þjálfun þeirra sem munu starfa sem skoðunarmenn. Erfitt er að áætla nákvæma mannaaflaþörf fyrir ytra eftirlitið, en til viðmiðunar má geta þess að í dag eru tæplega 1.300 byggingarstjórar með gild réttindi hjá HMS en virkni hvers og eins er misjöfn. Auk þess eru embætti byggingarfulltrúa 62 talsins, en embætti byggingarfulltrúa í stærstu sveitarfélögunum eru með fleiri en þrjá starfsmenn.

Í dag eru þó nokkrar skoðunarstofur starfandi á ýmsum sviðum á Íslandi, meðal annars Frumherji, BSI á Íslandi, Aðalskoðun, Rafskoðun, og Löggilding. Frumherji, Rafskoðun og BSI á Íslandi sinna nú þegar eftirliti í umboði HMS í tengslum við rafmagnsöryggi. Í framhaldi af útgáfu vegvísisins hafa þegar starfandi skoðunarstofur og aðrir aðilar upplýst HMS um áhuga fyrir því að sinna eftirliti með mannvirkjagerð.

Undirbúningur og innleiðing á nýju kerfi fer fram með markvissum og fyrirsjáanlegum hætti.

o  Byggingarfulltrúar og byggingarstjórar klára eftirlit og úttektir með þeim verkefnum sem þegar eru hafin og heyra undir eldra kerfi.

o  Skoðunarstofur sinna eftirliti með öllum nýjum verkefnum sem þurfa byggingarleyfi og jafnframt eru gerðar kröfur um ytra eftirlit.

o  Skoðunarstofur geta gert verksamninga við byggingarfulltrúa.

o  Síðar: Skoðað hvort faggilda eigi skoðunarstofur.

 3.7 Bygg­ing­ar­stjór­ar

Með breyttu byggingareftirliti verður núverandi byggingarstjórakerfi lagt niður; ekki verður gerð krafa um aðkomu byggingarstjóra til að sinna innra eftirliti á framkvæmdarstað. Með því verður fyrirliggjandi ábyrgð löggiltra hönnuða og iðnmeistara bæði á eigin innra eftirliti og á faglegri vinnu gagnvart verkeigandi gerð skýrari. Samhliða verður óháð, áhættumiðað ytra eftirlit eflt og það að hálfu skoðunarstofa. Krafa um starfsleyfi byggingarstjóra og virkniskoðanir á gæðakerfum þeirra verður eðli málsins samkvæmt lögð niður.

Þekking og reynsla byggingarstjóra af eftirliti með framkvæmdum kemur til með að nýtast áfram í breyttu byggingareftirlit en í nýjum hlutverkum, t.d. hjá skoðunarstofum eða hjá verkeigendum. Gagnvart framkvæmdum má ætla að hlutverk og ábyrgð byggingarstjóra fari í fyrra horf, eins og það var áður en byggingarstjórum var gert að sinna eftirliti á framkvæmdarstað, en þá sem faglegur fulltrúi verkeiganda á verkstað undir nýju starfsheiti. Það breytir þó ekki því að verkeigandi ber ávallt fulla ábyrgð á endanlegu mannvirki og byggingu þess.

3.8 Bygg­ing­ar­full­trú­ar

Umfang á starfsemi og stjórnsýslu embætta byggingarfulltrúa mun breytast töluvert með breyttu byggingareftirliti. Byggingarfulltrúar munu þó áfram meta og staðfesta hvort aðaluppdrættir samræmist gildandi skipulagi viðkomandi sveitarfélags og taka ákvörðun um veitingu byggingarleyfa á grundvelli nauðsynlegra gagna. Framkvæmd lokaúttekta vegna byggingarleyfisskyldra framkvæmda verður einnig áfram á þeirra höndum. Þá munu þeir áfram sinna eftirlitsstörfum með þegar byggðum mannvirkjum auk þess að sjá um beitingu réttar- og þvingunarúrræða samkvæmt lögum, t.d. vegna óleyfisframkvæmda eða þegar notkun mannvirkis er hafin án þess að fyrir liggi staðfest öryggisúttekt.

Í grófum dráttum má ætla að áhrifin á starfsemi embætta byggingarfulltrúa verði eftirfarandi:

Breytingar á innheimtu þjónustugjalda verða í takti við breytingar á veittri þjónustu:

Miðað er við að innleiðing á eftirlitsstarfsemi skoðunarstofa í stað byggingarfulltrúa verði unnin í samræmi við það sem kom fram í lok kafla 3.6. hér á undan.

3.9 Slökkvi­lið

Slökkvilið gegna mikilvægu hlutverki í núverandi fyrirkomulagi byggingareftirlits þegar kemur að mati á brunavörnum mannvirkja áður en þau eru tekin í notkun, ásamt því að bera ábyrgð á reglubundnu eftirliti með mannvirkjum út líftíma þeirra. Hlutverk þeirra er í meginatriðum tvíþætt. Annars vegar koma þau að mati á brunavörnum á hönnunar- og framkvæmdatíma, meðal annars með þátttöku í öryggis- og lokaúttektum, og hins vegar sinna þau reglubundnu eldvarnareftirliti eftir að notkun mannvirkja hefst. Við breytingar á fyrirkomulagi byggingareftirlits er mikilvægt að ekki verði rof á þessari samfellu, þannig að samræmi sé í mati og eftirliti með brunavörnum allt frá hönnun og byggingu mannvirkis til notkunar þess.

Í 12. gr. laga um brunavarnir er skýr krafa um aðkomu slökkviliða, í samvinnu við byggingarfulltrúa, að öryggis- og lokaúttektum, yfirferð teikninga og umsagnir um brunavarnir við meðferð byggingarleyfisumsókna, sbr. einnig lög um mannvirki. Með þessu er lögð skýr áhersla á að nýbyggingar uppfylli kröfur laga og reglugerða um brunavarnir áður en notkun þeirra er heimiluð. Í sömu grein er einnig lögð fram skýr krafa um úttektir slökkviliða á mannvirkjum og starfsemi þeirra. Lagaramminn byggir þannig á því að slökkvilið komi að mati á brunavörnum við hönnun, á framkvæmdatíma og sinni jafnframt eftirliti með mannvirkjum eftir að þau hafa verið tekin í notkun.

Í Vegvísi að framtíðarskipulagi slökkviliða⁹ sem HMS gaf út í maí 2026 er lagt til að skipulag slökkviliða og framkvæmd eldvarnareftirlits byggi í auknum mæli á áhættumiðaðri nálgun. Sömu sjónarmið ættu að liggja til grundvallar við útfærslu að aðkomu slökkviliða að breyttu byggingareftirliti, einkum þegar kemur að öryggis- og lokaúttektum, sbr. aðgerð 1.4 í Vegvísi að breyttu byggingareftirliti. Aðkoma slökkviliða að eftirliti ráðist því af áhættu og notkun mannvirkis, líkum á eldsvoða og mögulegum afleiðingum hans, fjölda notenda og þeim brunavörnum sem eru til staðar. Liggja þarf fyrir samspil þessara þátta við aðkomu, búnað og viðbragðsgetu slökkviliðs á viðkomandi svæði. Þetta á sérstaklega við um mannvirki í hærri áhættuflokkum, s.s. mannvirki þar sem margir dvelja, notendur hafa skerta sjálfsbjargargetu eða starfsemi felur í sér aukna eldhættu, sbr. notkunarflokka mannvirkis skv. 9 hluta byggingarreglugerðar. Í slíkum tilvikum þarf að tryggja að slökkvilið geti lagt mat á hvort brunavarnir mannvirkis séu ekki aðeins í samræmi við hönnunarforsendur og kröfur regluverksins heldur einnig með hliðsjón af aðstæðum á vettvangi og getu slökkviliða til að bregðast við eldsvoða eða annarri neyð. Þetta á meðal annars við þegar brunahönnun byggir á virkni tiltekinna öryggiskerfa, s.s. brunaviðvörunarkerfa, sjálfvirkra slökkvikerfa, sérstökum rýmingaráætlunum eða öðrum lausnum þar sem forsendur brunahönnunar tengjast með beinum hætti viðbragði slökkviliðs.

Áhættumiðað eftirlit slökkviliða styður við markmið um skýrari ábyrgðarskiptingu og skilvirkara eftirlitskerfi. Með því að skilgreina aðkomu slökkviliða með markvissum hætti út frá áhættu er unnt að beina eftirliti þangað sem þess er þörf og draga úr tvíverknaði í einfaldari málum án þess að slakað sé á kröfum þar sem brunavarnir skipta mestu máli fyrir öryggi fólks og eignir. Slíkt fyrirkomulag kallar þó á skýr viðmið um hvenær aðkomu slökkviliðs er þörf, sem og skýrt upplýsingaflæði milli skoðunarstofa, byggingarfulltrúa og slökkviliða.

Við útfærslu hins breytta byggingareftirlits er mikilvægt að aðkoma slökkviliða að yfirferð hönnunargagna og öryggis- og lokaúttektum verði áfram tryggð. Eðlilegt er að sú aðkoma verði útfærð með markvissari hætti á grundvelli áhættumiðaðrar nálgunar sem tekur mið af bæði notkunarflokki og umfangi mannvirkgerðar. Horft væri til þess að við umsókn um byggingarleyfi liggi fyrir mat á þessum þáttum, sem nýtt væri til að skilgreina aðkomu slökkviliða að eftirliti m.t.t. þeirrar áhættu sem mannvirkjagerðinni fylgir. Með því væri betur tryggt að aðkoma slökkviliða nýtist þar sem hún hefur mesta þýðingu, að brunavarnir mannvirkja taki mið af aðstæðum og viðbragðsgetu slökkviliða sem og að samfella haldist milli eftirlits á framkvæmdatíma og þess reglubundna eldvarnareftirlits sem slökkvilið sinna eftir að mannvirki hafa verið tekin í notkun.

3.10 Um­sagn­ar­að­il­ar, leyf­is­veit­end­ur, eft­ir­lits­að­il­ar og þjón­ustu­að­il­ar

Auk slökkviliða getur verið nauðsynlegt að fá aðkomu annarra eftirlitsstjórnvalda, svo sem heilbrigðiseftirlits, Vinnueftirlitsins eða Minjastofnunar Íslands ýmist að hönnun, framkvæmd eða úttektum. Það getur til að mynda verið vegna fyrirhugaðrar starfs- eða rekstrarleyfisskyldrar starfsemi í viðkomandi mannvirkjum.

Í núverandi regluverki er leyfisveitanda heimilt að leita umsagnar hjá viðkomandi eftirlitsstjórnvaldi. Í breyttu byggingareftirliti er enn gert ráð fyrir aðkomu þessara aðila. Til að auka skilvirkni og draga úr eftirlitskostnaði má sjá fyrir sér að hin ýmsu eftirlitsstjórnvöld, sem koma að öðrum eftirlitsþáttum mannvirkjagerðar en þeir sem varða mannvirkjalög, gætu nýtt sér skoðunarstofur með sama hætti og það ytra eftirlit sem fjallað er um í þessari samantekt. Þannig mætti samnýta skoðunarmenn til mismunandi skoðunarþátta innan sömu mannvirkjagerðar.

Í þessu samhengi má nefna að á vorþingi 2026 samþykkti Alþingi frumvarp umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra vegna einföldunar regluverks og aukinnar skilvirkni eftirlits með hollustuháttum og mengunarvörnum. Málið á sér langan aðdraganda en í breytingunum felst að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga verða lagðar niður, horfið frá hefðbundinni svæðisskiptingu heilbrigðiseftirlits og framkvæmd eftirlitsins í meginatriðum færð til Umhverfis- og orkustofnunar. Breytingunum er ætlað að leiða til einföldunar, aukinnar samfellu í stjórnsýslu, heildaryfirsýnar og samræmdrar framkvæmdar eftirlits á landsvísu.¹⁰

Loks þykir rétt að draga fram þjónustuaðila brunavarna en þeir gegna lykilhlutverki við að tryggja rétta virkni brunavarnabúnaðar, sem er grunnþáttur í öryggi mannvirkja, bæði á framkvæmdatíma og á notkunartíma mannvirkis. Um er að ræða sérhæfða aðila sem annast uppsetningu, prófanir, viðhald og þjónustu brunavarnabúnaðar sem er innbyggður í mannvirki, s.s. brunaviðvörunarkerfi, slökkvikerfi, neyðarlýsingar og brunaþéttingar í samræmi við reglugerð nr. 1067/2011 um þjónustuaðila brunavarna.

Áfram er gert ráð fyrir að þjónustuaðilar brunavarna sinni fyrrnefndu hlutverki til að tryggja að brunavarnabúnaður sé virkur á hverjum tíma og í samræmi við kröfur, þannig að hann bregðist ekki þegar mest á reynir. Í því felst að ábyrgðarmenn þjónustuaðila beri faglega ábyrgð á þeim verkþáttum sem þeir sinna og að þjónusta, prófanir og viðhald séu framkvæmd með reglubundnum hætti til að tryggja rekjanleika og öryggi á öllum stigum.

3.11 Fast­eigna­sal­ar

Breytt byggingareftirlitskerfi snertir starfsemi fasteignasala með ýmsum hætti; einkum í tengslum við upplýsingagjöf og þætti sem hafa áhrif á verðmyndun fasteigna. Sem dæmi um það má nefna:

Ef um íbúðarhúsnæði að ræða:

Íbúðarhúsnæði byggt fyrir eigin not:

Aukið byggingareftirlit:

 Aðgengi að upplýsingum í mannvirkjaskrá:

 Skýr upplýsingagjöf til húseigenda um réttindi þeirra við kaup á nýbyggingu:

3.12 Trygg­inga­fé­lög

Breytt byggingareftirlitskerfi gæti snert starfsemi tryggingafélaga, einkum í tengslum við tryggingaframboð og mat á iðgjöldum. Sem möguleg dæmi um það mætti nefna:

Með aukinni gagnaöflun úr athugasemdum skoðunarstofa og reynslu af kerfinu munu tryggingafélög mögulega sjá hag sinn í því að bjóða upp á byggingargallatryggingu eins og lýst var í vegvísinum.

3.13 Mann­virkja­skrá

Til að tryggja árangursríka innleiðingu breytts byggingareftirlits er afar mikilvægt að þau upplýsingakerfi sem á að nota við innleiðinguna séu fullþróuð og reynd áður en almenn notkun á því hefst. Að sama skapi er sérlega mikilvægt að tryggja að leiðbeiningar, gátlistar, handbækur o.þ.h. sem á að styðjast við séu aðgengilegar og ekki síst notendavænar.

Í því sambandi gegnir mannvirkjaskrá mikilvægasta hlutverkinu. Hún var tekin í notkun í október 2021 og hefur verið í stöðugri uppbyggingu síðan þá. Þróun mannvirkjaskrár í nánustu framtíð þarf að haldast vel í hendur við áform um breytt byggingareftirlit og innleiðingu á því.

Við upphaf innleiðingar á breyttu byggingareftirliti þarf að tryggja að þeir sem koma að viðkomandi verki hafi viðeigandi aðgang að því í mannvirkjaskrá. Er hér um að ræða aðila á borð við verkeigendur, hönnuði, iðnmeistara, byggingarfulltrúa, skoðunarstofur, slökkvilið, heilbrigðiseftirlit, fasteignasölur, húseigendur o.s.frv.

Umfang og áhætta mannvirkjagerðar hverju sinni kemur til að með að skilgreina hvort tiltekin framkvæmd sé skráningar- eða byggingarleyfisskyld. Öll samskipti og skráningar verkeiganda, hönnuðar, byggingarfulltrúa, iðnmeistara og skoðunarstofa koma til með að fara í gegnum mannvirkjaskrá sem tryggja mun samræmi og rekjanleika í mannvirkjagerðinni.

Ferli umsókna um byggingarleyfi fyrir mannvirki þar sem gerð er krafa um ytra eftirlit má sjá í grófum dráttum á mynd 4.

Mynd 4: Ferli byggingarleyfisumsókna fyrir byggingarleyfisskyld verkefni þar sem krafa er gerð um ytra eftirlit.

Eftir að byggingarleyfi hefur verið gefið út munu eftirlitsáætlanir með eftirlitsþáttum fyrir hönnun og framkvæmd, skoðunarlistar, liggja fyrir í mannvirkjaskrá. Eftirlitsáætlanir munu vera áhættumiðaðar og taka meðal annars mið af mannvirkinu, þeim fagaðilum sem koma að því. Eftirlitsáætlanirnar verða aðgengilegir skoðunarstofum, fagaðilum og verkeigendum með gagnvirkum hætti í gegnum mannvirkjaskrá.

Við hönnun og framkvæmd viðkomandi mannvirkis er upplýsingum um mannvirkið safnað saman jafnóðum, í gegnum athugasemdir vegna eftirlitsþátta eftirlitsáætlana og þeirra skjala sem fagaðilar ber að vista þar vegna innra eftirlits. Samhliða er safnað saman upplýsingum um frammistöðumat á fagaðilum, athugasemdum skoðunarstofa vegna eftirlits og fleira.

Þá eru tækifæri til að þróa þessar lausnir enn frekar, til dæmis svo eigendur geti vistað upplýsingar um viðhald eigna sinna í mannvirkjaskrá sem lengi hefur verið kallað eftir. Handbók hússins, sem á að skila með öllum nýbyggingum skv. kröfum byggingarreglugerðar verði þannig lifandi gagnasafn sem geymir ekki aðeins helstu upplýsingar um hönnun og byggingu mannvirkis heldur einnig upplýsingar yfir allan líftíma þess, meðal annars um rekstur, viðhald og endurbætur - og að lokum niðurrif. Þannig verði til það sem stundum hefur verið kallað „Smurbók hússins“ sem geti skilað sér í hærra verðgildi við sölu með tilliti til þess að hugsanlegir kaupendur séu upplýstir um hvaða aðilar sinntu viðhaldi á viðkomandi eign og hvenær.

Ljóst er að breytt byggingareftirlit byggir á öflugri stafrænni þróun og mun leiða til skilvirkari samskipta hagaðila og markvissri gagnaöflunar til hagsbóta fyrir mannvirkjageirann í heild.

3.14 HMS

HMS ber ábyrgð á ýmsum verkefnum við innleiðingu og framkvæmd á breyttu byggingareftirliti. Tæpt hefur verið á þeim í köflunum hér á undan en til að ná yfirsýn yfir þau helstu verða þau tekin hér saman í grófum dráttum. Sum þeirra eru áframhald á verkefnum sem þegar hafa verið á borði HMS, önnur ný af nálinni sem krefjast frekari útfærslu á ferlum fyrir innleiðingu.

4 Breytt bygg­ing­ar­eft­ir­lit; áhrif, áhætta og ár­ang­urs­mat

Í þessum kafla verður byrjað á að fara yfir þau áhrif sem ætla má að breytt byggingareftirlit muni hafa fyrir hagaðila. Þá verður fjallað um helstu áhættuþætti sem geta haft áhrif á farsæla innleiðingu á breyttu byggingareftirliti og hvernig þeim verður mætt. Í lok kaflans verða sett fram dæmi um mælikvarða til að meta árangur af innleiðingu hins breytta byggingareftirlits.

4.1 Áhrif inn­leið­ing­ar

Ein af grunnforsendum hins breytta byggingareftirlits er að það borgi sig að vanda til verka, í ljósi minni kostnaðar vegna opinbers eftirlits og minni kostnaðar vegna byggingargalla.

Þátttakendur á vinnustofum í umsagnarferli vegvísisins tóku fram ýmis möguleg jákvæð áhrif hins breytta byggingareftirlits á neytendur, mannvirkjaiðnað og starfsumhverfi mannvirkjagerðar.

Jákvæð áhrif á mannvirkjaiðnað og starfsumhverfi mannvirkjagerðar:

Þó kom fram fjöldi athugasemda og spurninga, eins og reifað er í Viðauka II og reynt var að mæta í frekari útfærslum tillagnanna.

Af framangreindum atriðum er þó ljóst að þátttakendur vinnustofanna voru almennt sammála um mikilvægi og ávinning þess að ná fram þeim mikilvægu markmiðum tillagna HMS um breytt byggingareftirlit. En hver eru bein fjárhagsleg áhrif hins breytta byggingareftirlits í krónum og aurum? Við mat á þeim felast ákveðnar áskoranir sem í grófum dráttum er tvíþættar.

Í fyrsta lagi er raunverulegur eftirlitskostnaður í núverandi kerfi ekki gagnsær; erfitt er að ná samræmdri yfirsýn auk þess sem gjaldskrár sveitarfélaga vegna eftirlitsstarfa byggingarfulltrúa eru ólíkar í nálgun og framsetningu. Þegar meta á stofnkostnað í almenna íbúðakerfinu hér á landi er gengið út frá að eftirlitskostnaður í dag geti verið um 3% af verksamningi með verðbótum að viðbættum hönnunarkostnaði.

Í öðru lagi eru áhrifin vandmetin þar sem hið nýja kerfi er áhættumiðað og byggir á fjárhagslegum hvötum gagnvart þeim sem vanda til verka. Þannig geta verkeigendur haft áhrif á eftirlitskostnað, einkum með eftirfarandi hætti:

Í þessari umfjöllun er því brugðið á það ráð að skoða áhrif hins breytta byggingareftirlits með því að meta breytingar ýmist til hækkunar og lækkunar á kostnaði.

Í grófum dráttum er búist við að bein fjárhagsleg áhrif verkeiganda vegna eftirlits og trygginga með breyttu eftirlitskerfi verði eftirfarandi:

Eftirlits- og eftir atvikum tryggingakostnaður:

Búist er við að heildaráhrif breytinganna verði til lækkunar á ýmsum kostnaði, eins og hér verður rakið, þótt gera megi ráð fyrir að einstaka þættir hækki í ákveðnum tilfellum.

Þættir til hækkunar á byggingarkostnaði eru einkum eftirfarandi:

Þættir til lækkunar á eftirlitskostnaði eru einkum eftirfarandi:

Þættir til lækkunar á kostnaði vegna byggingargalla eru einkum eftirfarandi:

Þættir til lækkunar á kostnaði vegna dómsmála eru einkum eftirfarandi:

Dæmi um önnur áhrif:

Með tilliti til framangreinds má draga þá ályktun að í heildina litið hafi hið breytta byggingareftirlit þjóðhagslegan ávinning í för með sér, þó erfitt sé gera betur grein fyrir hve mikill hann verður nákvæmlega vegna takmarkaðra gagna. Þá er rétt að hnykkja á því að einn af stærri áhrifaþáttum í tengslum við breytt byggingareftirlit er aukin gagnaöflun.

4.2 Áhætt­ur í tengsl­um við far­sæla inn­leið­ingu

Eðli málsins samkvæmt eru alltaf ákveðnar áhættur sem fylgja innleiðingu breytinga. Í þessu tilfelli er ákveðnar áskoranir fólgnar í tæknilegri þróun þegar kemur að mannvirkjaskrá og viðmóti hennar en ekki síður í tengslum við breytingar á hegðun, menningu og vinnulagi sem þarf að eiga sér stað meðal verkeigenda, hönnuða, iðnmeistara og fleiri. Hér verður fjallað um helstu áhættuþætti við innleiðingu breytts byggingareftirlits og hvernig ætlunin er að mæta þeim til að lágmarka hættuna.

Áhætta í tengslum við virkni mannvirkjaskrár og skorts á fræðslu til hagaðila

Ef þróun og virkni mannvirkjaskrár helst ekki í hendur við áformaðar breytingar á byggingareftirliti, er ljóst að innleiðingin mun falla um sjálfa sig. Sama má segja ef hagaðilar hafa ekki aðgang að fræðslu um hið breytta eftirlit í gegnum aðgengileg námskeið, leiðbeiningar og þess háttar.

HMS mun mæta þessum áhættuþætti meðal annars með:

Áhætta í tengslum við innleiðingu innra eftirlits iðnmeistara

Með breyttu byggingareftirliti verður innra eftirliti iðnmeistara fylgt betur eftir en verið hefur, með ytra eftirliti skoðunarstofa á gagnavistun iðnmeistara bæði í mannvirkjaskrá og gæðakerfi. Hingað til hefur ytra eftirlit með innra eftirliti einkum verið fólgið í virkniskoðunum gæðakerfa og þá einkum hjá byggingarstjórum. Í því sambandi er vert að geta þess að raunin hefur orðið sú að skrifstofufólk á vegum byggingarstjóra annast að mörgu leyti þess háttar skjalavinnslu fyrir byggingarstjóra. Viðhorf um að skjalavinnsla sé tómt vesen, freisting til að draga slíka vinnslu á langinn, takmörkuð tölvufærni og útvistun gagnavistunar hingað til eru meðal þátta sem geta skapað ákveðna áhættu fyrir farsælli innleiðingu hins breytta byggingareftirlits. Því verður mætt í markvissri undirbúningsvinnu fyrir gildistöku kerfisins, einkum með:

Auk þess má nefna að hjá HMS hefur byggst upp reynsla og þekking í að styðja við rafverktaka og byggingarstjóra og efla færni þeirra í gagnavistun og notkun gæðakerfa.

Áhætta í tengslum við of hraða innleiðingu á frammistöðumati

Ákveðin hætta er á töfum á framkvæmdum vegna vinnslu athugasemda á meðan skoðunarstofur og fagaðilar eru að fóta sig í nýju kerfi. Þeirri hættu er mætt með góðum undirbúningstíma sem aðilar geta nýtt sér til að kynna sér og fræðast um nýtt.

Áhætta í tengslum við ytra eftirlit skoðunarstofa

Í umsagnarferli vegvísisins komu fram áhyggjur af erfiðleikum sem gætu komið upp við innleiðingu skoðunarstofa. Í því sambandi kom fram ótti um að skoðunarstofur yrðu ýmist ekki nógu margar með tilheyrandi töfum eða þær yrðu of margar miðað við eftirspurn með tilheyrandi óhagræði. Einnig að það yrði erfitt fyrir þær að ráða til sín hæft starfsfólk og að þær gætu ekki haldið uppi nógu góðu þjónustustigi á landsbyggðinni. Fjallað er nánar um þetta í kafla 3.6.

Áhætta í tengslum við viðskiptasambönd verkeiganda og fagaðila

Hið breytta byggingareftirlit felur í sér að fagaðilar fái skýrari ábyrgð og sjálfstæði gagnvart verkeigendum samanborið við stöðuna í dag. Í mörgum tilfellum gæti þetta þýtt grundvallarbreytingar í menningu, hegðun og samskiptum verkeiganda og fagaðila. Vegna eðlis slíkra breytinga geta þær verið þungar í vöfum.

Hér er til dæmis verið að horfa til þess að verkeigendur huga gjarnan að því að vinna verkin hratt og með hagkvæmum hætti, og þá hætt við því að freistast sé til að skera niður í hönnunarkostnaði, sem síðan gæti endurspeglast í minni gæðum í mannvirkjagerð. Þá þekkjast dæmi um að verksamningar milli verkeiganda og fagaðila séu óskýrir eða jafnvel ekki til staðar. Breytt byggingareftirlit kallar á breytingar í þessum efnum, einkum vegna frammistöðumats fagaðila í gegnum athugasemdir skoðunarstofa og betri eftirfylgni með því að fagaðilar færi sönnur á verk sín með skjalfestu innra eftirliti.

Frammistöðumat fagaðila og eftirfylgni við skjalfestingar fagaðila eru vissulega þættir sem stuðla að nauðsynlegum breytingum í hegðun og samskiptum umræddra aðila. En til frekari stuðnings við það má nefna samstarfsverkefni um gerð samræmdra verklýsinga sem verið er að undirbúa um þessar mundir.¹² Einnig er hér tækifæri fyrir fagfélög til að leiða gerð samræmdra viðskiptaskilmála, þar sem fram kemur til hvers er ætlast af fagaðila, sönnun á réttum efndum o.s.frv.

4.3 Ár­ang­urs­mat

Í breytingum sem þessum er afar mikilvægt að meta árangur af innleiðingu þeirra, meðal annars til að bregðast tímanlega við með viðeigandi hætti ef þörf krefur. Meðal mögulegra árangursmælikvarða fyrir innleiðingu breytts byggingareftirlits má nefna:

 Þegar frekari gögn fara að liggja fyrir eftir að innleiðing kerfisins er hafin, skapast tækifæri til að meta árangur með markvissari hætti með árangurmælikvörðum á borð við:

5 Breytt bygg­ing­ar­eft­ir­lit; und­ir­bún­ing­ur og inn­leið­ing

Í umsagnarferli vegvísisins lögðu hagaðilar sérstaka áherslu á mikilvægi þess að vanda til verka við undirbúning og innleiðingu hins breytta byggingareftirlits. Það væri lykilatriði í farsælli virkni þess til lengri tíma.

Við undirbúning og innleiðingu þarf sérstaklega að huga að þeim áhættuþáttum sem fjallað er um í kafla 5.2. Áskoranirnar tengjast bæði tæknilegri þróun en ekki síður breytingum á hegðun, menningu og vinnulagi meðal flestra hagaðila. Þessum áskorunum er hægt að mæta með ýmsum hætti, m.a. raunhæfum tímaáætlunum, markvissri vinnu við þróun mannvirkjaskrár og fræðslu til hagaðila. Um leið þarf hver og einn hagaðili að taka ábyrgð á sínum þætti breytinganna, tileinka sér nýjar reglur og vinnulag og nýta sér þau tækifæri sem þær í raun og veru bjóða upp á.

Í ljósi þessa er miðað við að unnið verði að undirbúningi breytinganna allt til ársloka 2027 auk þess sem breytingarnar taki gildi í skrefum, þær fyrstu í upphafi árs 2028.

Í þessum kafla verður fjallað um helstu vörður við undirbúning breytinganna annars vegar og hins vegar innleiðingarferlið í tengslum við gildistöku breytinga á lögum og reglugerðum. Í lokin verða talin upp nokkur verkefni sem unnið er að og eru í ákveðnu samspili við hið breytta byggingareftirlit.

Sjá má tímalínuna í grófum dráttum á mynd 5.

Mynd 5: Breytt byggingareftirlit: Tímalína fyrir stefnumótun, undirbúning og gildistöku breytinga.

5.1 Und­ir­bún­ing­ur

Undirbúningur fyrir gildistöku felst í nokkrum þáttum.

Önnur verkefni á undirbúningstímabili sem HMS fylgir eftir; lokið í árslok 2027:

Önnur verkefni á undirbúningstímabili sem HMS fylgir eftir; lokið í júní 2028:

5.2 Inn­leið­ing

Miðað er við að breytingarnar taki gildi 1. júlí 2028, eftir markvissan undirbúning sem unnið verður að fram að þeim tíma.

Framkvæmd ytra eftirlits frá og með 1. júlí 2028:

Frammistöðumat hönnuða og iðnmeistara frá og með 1. júlí 2028:

5.3 Mögu­leg verk­efni unn­in sam­hliða og í fram­hald­inu

Samhliða framangreindum undirbúningi og innleiðingu er unnið að eftirfarandi verkefnum, sem eru í ákveðnu samspili við framkvæmd og áhrif hins breytta byggingareftirlits:

Þess má líka geta að þegar þetta er ritað þá gætu eftirfarandi verkefni og vörður þróast áfram, með tilheyrandi áhrifum á virkni hins breytta byggingareftirlits:

Við­auki I: Breytt bygg­ing­ar­eft­ir­lit í hnot­skurn

Hugmyndafræði tillagna HMS að breyttu byggingareftirliti er að neytendavernd, vönduð mannvirkjagerð og bætt starfsumhverfi fáist með réttu samhengi á milli eftirfarandi þátta: 1. Byggingareftirlits, 2. Viðurlaga vegna frávika, 3. Hæfnikrafna fagaðila, 4. Ábyrgðar þeirra sem koma að viðkomandi mannvirkjagerð og 5. Trygginga. Í tillögum að breyttu byggingareftirliti koma þessir þættir fram með eftirfarandi hætti:

1 Áhættumiðað byggingareftirlit:

2 Úrræðum við frávikum beitt með markvissari hætti, einkum vegna betri gagnaöflunar og sameinaðs eftirlits undir einum hatti hjá HMS í stað þess að vera dreift á marga aðila.

3 Hæfnikröfur fagaðila endurskoðaðar í framhaldinu.

4 Skýrari ábyrgð verkeiganda, hönnuða og iðnmeistara.

5 Breytt byggingareftirlitskerfi gæti snert starfsemi tryggingafélaga, einkum í tengslum við tryggingaframboð og mat á iðgjöldum. Mögulega munu tryggingafélög sjá hag sinn í því að bjóða upp á byggingargallatryggingu eins og lýst var í vegvísinum.

Við­auki II: Sam­ráð í tengsl­um við út­gáfu Vegvísis að breyttu byggingareftirliti

Sam­ráð

Í maí 2025 lagði HMS fram tillögur um breytt byggingareftirlit í Vegvísi að breyttu byggingareftirliti¹³ til rýni og áframhaldandi vinnslu í samstarfi við hagaðila. Tillögur vegvísisins byggja meðal annars á vinnu sem hófst um mitt ár 2023 þegar þáverandi innviðaráðherra skipaði stýrihóp um breytingar á byggingarreglugerð. Hlutverk stýrihópsins var að vinna tillögur að gagngerum breytingum og einföldun regluverks í byggingariðnaði á Íslandi. Til að tryggja samráð og samtal um bestu lausnirnar vann stýrihópurinn með fag- og hagsmunaaðilum í vinnuhópum sem myndaðir voru um einstök málefni. Meðal þeirra málefna sem unnið var með í verkefninu var hönnunar-, framkvæmda- og notkunareftirlit. Ekki náðist eining um þau mál en HMS ákvað þó að nýta þá vinnu sem þegar hafði farið fram sem efnivið við gerð þeirra tillagna sem birtust í vegvísinum. Þótt fjölmargir aðilar hafi komið að undirbúningi, samráði og þátttöku í starfshópum af ýmsu tagi allt frá árinu 2023 ber HMS ábyrgð á tillögunum eins og þær eru settar fram, bæði í vegvísinum og tillögunum nú.

Strax í kjölfarið á útgáfu fyrrgreinds vegvísis skipaði þáverandi félags- og húsnæðismálaráðherra stýrihóp sem fól HMS að vinna endanlegar tillögur. Frá útgáfu vegvísisins og til desember 2025 áttu sérfræðingar HMS upplýsandi samtöl við fjölda hagaðila um efni vegvísisins í þeim tilgangi að þróa tillögurnar áfram með árangursríkum hætti. Samtöl voru ýmist sett upp með formlegum hætti á borð við boðaða fundi með fagfélögum en einnig óformlegri fundir með stjórnum félaga og einstaklinga innan þeirra. Meðal hagaðila voru:

Hér er vert að beina sjónum að þeim fimm vinnustofum sem HMS hélt um land allt í október og desember 2025 með fjölbreyttum hópi hagaðila. Eftirfarandi tillögur úr vegvísinum voru þar sérstaklega til umræðu, enda fela þær í sér stærstu breytingarnar og sérlega mikilvægt að fá ólík sjónarmið þessara mikilvægu hagaaðila varðandi þær:

Nánar til tekið voru vinnustofurnar haldnar í Reykjavík, í Borgarnesi, á Akureyri og á Egilsstöðum. Vinnustofan með Vestfirðingum var haldin með fjarfundabúnaði.

Markmið HMS var að sjónarmið og samtöl á hverri vinnustofu yrðu bæði þverfagleg og drægju fram ólíkar áskoranir og tækifæri í hverjum landshluta fyrir sig. Til að ná því markmiði óskaði HMS eftir því við ýmsa fulltrúahópa hagaðila að þeir myndu ákveða hverjir færu fyrir þeirra hönd. Mikil áhersla var lögð á að þátttakendur á hverri vinnustofu hefðu ólíkan bakgrunn og hlutverk innan mannvirkjageirans, þ.e. hönnuðir, framkvæmdaaðilar, eftirlitsaðilar og stjórnvöld, til að tryggja að sjónarmið allra þessara hópa fengju sitt pláss.

Hver vinnustofa tók að jafnaði um fjórar klukkustundir en í upphafi þeirra voru kynntar forsendur og umfang breytinganna sem tillögurnar fela í sér. Í kjölfarið fengu þátttakendur tækifæri til að koma skoðunum sínum á framfæri og um leið heyra sjónarmið annarra hagaðila.

Sætafjöldi á hverri vinnustofu var ákveðinn hverju sinni m.t.t. þess hve margir innan hópa hönnuða, framkvæmdaaðila, eftirlitsaðila og aðila frá stjórnvöldum fengu boð hverju sinni. Tilgangurinn var að stuðla að skoðanaskiptum á breiðum grunni mannvirkjageirans og skapa jafnvægi í umræðunum.[SH6] [ÞÞ7] 

Úrvinnsla og samantekt gagna frá vinnustofunum var í höndum starfsmanna HMS. Í lok hverrar vinnustofu var vinnugögnum hópa safnað saman og athugasemdir og svör skráð í heildarskjal. Þegar öllum vinnustofum var lokið voru gögn frá hverri þeirra samræmd í heildarniðurstöðu.

Efst á baugi úr sam­ráði

Þær athugasemdir og spurningar sem helst bar á góma í samráðsferlinu voru afar góðar og gagnlegar. Þær voru einkum eftirfarandi:

1.    Óþarfi að breyta; eflum í staðinn núverandi kerfi

Núverandi kerfi hefur ekki fengið að sanna gildi sitt:

2.    Umfang eftirlits og kostnaðar

Oft nefnt að auka þyrfti eftirlit en á sama tíma hávær krafa um að lækka þyrfti byggingarkostnað; þættir sem fara illa saman.

3.    Mönnun skoðunarstofa og þjónustustig eftirlits

Mun breytt eftirlit tefja verkefni?

4.    Umgjörð skoðunarstofa

Starfsemi, eignarhald, ábyrgð, athugasemdir, áfrýjunarleiðir og úrskurðarvald:

5.    Tryggingamál

6.    Sértilfelli með annað eftirlit?

Framangreindar athugasemdir og spurningar komu að afar góðum notum við frekari þróun tillagnanna. Verður þeim öllum svarað með einum eða öðrum hætti í þeim köflum sem á eftir koma. 

Við­auki III: Til­lög­ur Vegvísis að breyttu byggingareftirliti sam­an­bor­ið við til­lög­ur Breytts byggingareftirlits; Tillögur HMS

Í þessum viðauka má sjá yfirlit yfir helstu breytingar sem gerðar voru á tillögum HMS frá því að Vegvísir að breyttu byggingareftirliti var gefinn út í maí 2025, þangað til þessi umfjöllun var fullunnin í júní 2026.

1.  Eignarhald skoðunarstofa

Tillögur skv. vegvísi:

Uppfærðar tillögur:

2.   Val eftirlitsþega á skoðunarstofu

Tillögur skv. vegvísi:

Uppfærðar tillögur:

3.   Forsendur starfsleyfis skoðunarstofa

Tillögur skv. vegvísi:

Uppfærðar tillögur:

4.   Tryggingarvernd

Tillögur skv. vegvísi:

Uppfærðar tillögur:

Við­auki IV: Staða að­gerða úr Vegvísi að breyttu byggingareftirliti frá maí 2025